Loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile
ORIENTATIONS DE LA POLITIQUE DE SÉCURITÉ CIVILE.
La protection des populations compte parmi les missions essentielles des pouvoirs publics.
L'exercice de cette responsabilité implique toutefois bien d'autres acteurs, dont la diversité est devenue une caractéristique de la sécurité civile. Cette diversité est nécessaire pour faire face à la pluralité des risques pesant sur la population d'une société moderne : conséquences plus lourdes des phénomènes naturels, vulnérabilité aux risques technologiques et aux effets de la malveillance, besoin de prise en charge publique lié à la moindre efficacité des solidarités familiales et de voisinage.
Les menaces terroristes ajoutent un élément essentiel dans la prévention des risques. Les services de secours peuvent être amenés à intervenir sur les conséquences d'actes terroristes. La participation de ces services au dispositif d'ensemble de la sécurité intérieure constitue une évolution marquante de la période récente.
La sécurité civile est l'affaire de tous. Tout citoyen y concourt par son comportement. Une véritable culture de la préparation au risque et à la menace doit être développée.
La présentation d'un projet de loi sur la sécurité civile fournit aujourd'hui l'occasion de définir les orientations qu'il faut imprimer à la conduite de la mission de protection et de secours pour qu'elle réponde aux crises nouvelles et aux attentes de la population, au-delà des dispositions normatives destinées à améliorer le fonctionnement des services et la situation de leurs personnels.
Ces orientations présentent deux caractéristiques :
- elles sont volontaristes, traduisant l'impératif de mobiliser les énergies et les moyens pour obtenir des progrès mesurables dans l'action face aux conséquences des risques de défense et de sécurité civiles ;
- elles imposent une coordination dépassant les frontières habituelles des services, de leurs attributions et de leurs prérogatives, pour mieux les faire travailler ensemble.
On peut les regrouper sous les trois axes suivants :
- s'attaquer résolument aux risques, en les anticipant davantage (I. - Connaître, prévoir et se préparer) ;
- refonder la protection des populations (II. - Affirmer la place du citoyen au coeur de la sécurité civile) ;
- mobiliser tous les moyens, en encourageant les solidarités (III. - Organiser la réponse à l'événement).
I. - S'attaquer résolument aux risques
(Connaître, prévoir et se préparer)
Il faut aujourd'hui appréhender toute la réalité du danger :
anticiper les crises, prendre de vitesse les catastrophes, travailler sur chaque risque de défense et de sécurité civiles, en combinant le souci de la prévention et celui de l'intervention.
Dans cette perspective, s'attaquer aux risques, c'est :
- synthétiser l'état des connaissances sur les risques dans une démarche pour la première fois réellement pluridisciplinaire, allant de l'analyse scientifique des phénomènes à l'organisation des secours ;
- repenser la planification opérationnelle ;
- élargir la pratique des exercices à des entraînements en vraie grandeur.
1. Le recensement actualisé des risques
Le constat est fréquemment fait que les travaux scientifiques portant sur les risques naturels et technologiques sont utiles mais demeurent le fait de spécialistes, sans que des conséquences pratiques en soient systématiquement tirées. De même, les catastrophes donnent lieu, le plus souvent, à des analyses approfondies et à des retours d'expériences, mais sans beaucoup d'échanges pluridisciplinaires.
Traiter ensemble ces différents aspects doit permettre de mieux couvrir chaque risque en s'adaptant à sa réalité. Il s'agit d'aborder de façon cohérente :
- la connaissance du phénomène et de ses conséquences, afin d'améliorer la description des scénarios, l'analyse des causes, les outils de prévision, ainsi que les possibilités de prévention ou d'atténuation des effets ;
- l'organisation juridique des responsabilités ;
- si l'aspect opérationnel du traitement des crises paraît clair et connu des autorités et de la population, il n'en va pas de même du traitement des risques en amont. Le champ en est très vaste, les responsabilités y sont souvent imbriquées, les règles de droit complexes et mal connues. Des clarifications sont nécessaires.
- la préparation de la population et des secours (aspect opérationnel).
Cette démarche doit être conduite au niveau national et au niveau départemental.
Auprès du ministre de l'intérieur, un Conseil national de la sécurité civile sera le lieu permettant de vérifier l'état de la préparation aux risques de toute nature.
Sans concurrencer les travaux des organismes déjà impliqués dans la prévention ou la prévision, il valorisera leurs compétences ainsi que celles des ministères en charge des différents risques, en favorisant la convergence des données de la recherche et des retours d'expérience. Au-delà de la simple connaissance, il s'assurera de la mise en commun de leurs ressources au service de la planification, de la préparation et de la conduite opérationnelle. Il établira une typologie des risques et des menaces et analysera leurs conséquences et les modalités de gestion des crises qui s'y rapportent.
Présidé par le ministre chargé de la sécurité civile, le conseil rassemblera en collèges les principales administrations concernées, les grands opérateurs de services publics, les organismes de recherche et d'expertise les plus directement impliqués et, bien entendu, les élus et les acteurs du secours, notamment la Croix-Rouge française et la Fédération nationale de protection civile. Il rendra compte de son action au Gouvernement, lors de son assemblée plénière au cours de laquelle les missions qui lui auront été confiées feront l'objet d'un rapport public.
Cette démarche trouvera son prolongement au niveau local dans le conseil départemental de sécurité civile, placé auprès du préfet, qui sera doté d'une compétence générale dans le domaine de la protection des populations. Tout comme le conseil national, il mobilisera la compétence des organismes impliqués dans la prévention, la prévision et les secours (représentants des élus locaux, des organisations professionnelles, des services de l'Etat, des services publics et des associations, etc.) et contribuera à la convergence de leur expérience et de leur action.
Pour mener ces analyses, qui exigent à la fois une approche scientifique et une connaissance approfondie du fonctionnement des services publics, le Gouvernement aura recours de façon plus fréquente aux avis conjoints des inspections générales concernées (IGA, CGPC, CGM, CGGREF, IGE, IGAS).
Enfin, cet effort doit être prolongé et la veille scientifique et administrative organisée et maintenue, assurant un continuum avec le dispositif de protection des populations. Pour chaque risque, un ministère sera désigné comme chef de file (avec indication de la direction centrale responsable) pour assurer en permanence la mise à jour de l'analyse scientifique, et les recommandations d'adaptation des dispositifs de prévention, de prévision et de préalerte. Il se tiendra en relation avec la direction de la défense et de la sécurité civiles (DDSC), qui mobilisera ses correspondants en cas de crise (cf. II).
2. La rénovation de la planification opérationnelle
La refonte de la planification opérationnelle constitue une réforme de grande ampleur. Aujourd'hui, en effet, les plans d'urgence et de secours sont nombreux (plus d'une vingtaine dans chaque département) et, par conséquent, souvent tenus de façon incomplète, voire laissés en déshérence.
Face à cette situation, la planification doit être simplifiée sans perdre sa pertinence et de façon à pouvoir être effectivement tenue à jour et adaptée aux technologies modernes. Cette réforme est l'occasion de repenser le système de planification.
Le plan Orsec s'articulera désormais autour d'une organisation de gestion de crise commune et simplifiée, assortie d'un recensement des risques. L'organisation des secours se composera des dispositions générales et modulables de gestion de crise applicables en toutes circonstances (tronc commun Orsec) et des dispositions spécifiques propres à certains risques préalablement identifiés, complétant les dispositions générales (les plans de secours spécialisés, les plans particuliers d'intervention, le plan rouge...). Le recensement des risques a pour objectif la réalisation d'un répertoire des risques, reconnu par tous les acteurs concernés et leur permettant de partager une approche commune. Il garantira la cohérence avec la politique de prévention.
Au-delà de cette nouvelle architecture, c'est la conception même des plans, de leur élaboration et de leur mise à jour qui doit évoluer.
La logique des plans évoluera du simple recensement des responsables et des ressources vers une planification des scénarios, centrée sur la définition des actions correspondant à chaque situation et fournissant aux responsables des éléments précis, renvoyant à des procédures connues et testées, pour construire les dispositifs de gestion de crise (les plans iront, par exemple, jusqu'à la préparation de messages de communication de crise).
Chaque acteur concerné (grands services publics, collectivités territoriales, etc.) sera associé à la préparation de ces dispositions et aura la charge de prévoir en conséquence son organisation propre : plans spécifiques des opérateurs de télécommunications, plans blancs des établissements hospitaliers, par exemple, et plan de sauvegarde pour les communes (cf. III sur cet aspect).
La réalisation de cette nouvelle planification, dans un délai compatible avec les enjeux, qui peut être estimé à trois ans, repose sur une mobilisation de l'Etat, et notamment des préfectures, par ailleurs chargées du fonctionnement des états-majors de crise.
L'action sera conduite sous l'impulsion des préfets de zone de défense. Ils contrôleront la réalisation des plans Orsec départementaux et auront la charge d'arrêter le plan Orsec de zone. Ils s'assureront de la cohérence avec les plans Orsec maritimes élaborés par les préfets maritimes. Ce dispositif zonal est destiné à couvrir les situations de catastrophes touchant plusieurs départements ou pour lesquelles des moyens spécifiques doivent être déployés.
3. Le passage de l'exercice à l'entraînement
Le réalisme et la pertinence des plans devront être testés en impliquant non seulement les autorités publiques et les services de secours, mais aussi la population. Il faut bâtir une véritable politique d'exercices, variés et réalistes.
Au cours des prochaines années, les exercices de sécurité et de défense civiles ne se limiteront pas à des essais des systèmes de transmissions et à la formation des états-majors, mais devront être effectués aussi souvent que nécessaire en grandeur réelle, en y associant directement le public. A brève échéance, il convient de s'astreindre à un exercice en vraie grandeur au moins par département chaque année.
Les nouveaux exercices seront menés à trois niveaux : cadres et états-majors, acteurs multiples des crises, population elle-même. L'entraînement des gestionnaires de la crise sera développé à l'échelon local au-delà des seuls services de secours. La programmation pluriannuelle des exercices, sur les priorités ressortant de l'analyse des risques, assurera une démarche cohérente de préparation à la crise. On y intégrera l'entraînement à une réponse rapide aux attentes du public et des médias déjà pratiqué dans certains exercices de sécurité civile, la communication des pouvoirs publics apparaissant en effet essentielle pour la maîtrise de la crise. Les exercices feront l'objet d'un suivi par des évaluateurs indépendants, dotés d'instruments objectifs de nature à garantir la fiabilité des enseignements.
L'examen des réactions et des attentes du corps social, manifestées notamment à la suite des dernières catastrophes naturelles et technologiques, a favorisé un certain développement de la culture du retour d'expérience utile au perfectionnement permanent des dispositifs conçus pour faire face aux risques.
Cette pratique dorénavant mieux diffusée doit être améliorée par le partage des travaux et la désignation de l'autorité chargée de veiller à leur approche pluridisciplinaire, et de veiller à la diffusion des conclusions à la fois aux services pour améliorer leurs procédures, et au public dans un souci de transparence et d'information de la population.
II. - Refonder la notion de protection
des populations
(Affirmer la place du citoyen
au coeur de la sécurité civile)
Refonder la notion de protection des populations, c'est confirmer que la personne secourue est au coeur de toute politique de sécurité civile.
Mais c'est aussi pouvoir compter sur le comportement de citoyens informés et responsables, préparés à affronter les risques et les menaces par une connaissance effective du danger et des consignes de prévention et de protection, et capables de s'intégrer utilement dans l'organisation collective au stade de la réponse. Cette refondation va de pair avec le renouveau nécessaire de la défense civile, compétence traditionnelle du ministère de l'intérieur, qui impose d'abord un travail de prise de conscience et de définition du champ de cette mission pour tenir compte des aspects nouveaux des crises.
1. L'information et la formation de la population
A l'exemple de la culture de l'information et de la préparation aux alertes cycloniques, très présente et partagée dans les départements d'outre-mer, il convient de développer sur l'ensemble du territoire l'information préventive sur les risques, la diffusion de messages relatifs aux conduites à tenir en cas de catastrophe et une bonne connaissance de l'organisation des secours. C'est sur le terrain et dans un cadre de proximité que cette information doit être délivrée à la population.
L'information et la sensibilisation en amont contribuent à ne pas laisser l'incertitude, l'absence de perspectives ou la propagation de fausses nouvelles déstabiliser la population et compromettre les chances d'une réponse collective efficace : elles sont indispensables pour prévenir la panique et la rupture du lien de confiance entre les citoyens et les autorités en charge de leur protection. Elles participent de la culture du risque qui cimente la réponse collective.
L'information doit être précédée d'une formation de base. La généralisation, au collège ou au lycée, de l'apprentissage aux gestes élémentaires de sauvetage et de sécurité, et de la formation sur l'organisation de la sécurité civile, est indispensable pour atteindre un niveau satisfaisant de mobilisation et permettre, comme indiqué dans l'exposé des motifs du projet de loi, que la sécurité civile soit effectivement l'affaire de tous.
Pour les risques naturels et technologiques, comme pour les menaces relevant de la défense civile, le recours aux messages de vigilance sera développé, avec une vulgarisation du sens des niveaux d'alerte, à l'image de ce qui a été mis en place pour la prévision météorologique. Il s'agira d'anticiper, lorsque c'est possible, par une annonce plus précoce et plus riche en contenu, la perspective d'une crise et d'être plus réactif face à l'événement.
En situation de crise, l'information fréquente et précise de la population sera recherchée par tous les moyens de communication modernes, en particulier par le passage de conventions avec les radios (radios locales, radios d'autoroutes, radios nationales) afin de favoriser la diffusion des messages des pouvoirs publics. De manière générale, l'ensemble des médias doit être associé à la préparation face aux risques et à la conduite des opérations.
2. La veille opérationnelle et l'alerte
Mieux déceler et traiter plus rapidement et efficacement des crises aux facteurs multiples justifie de tirer un plus grand parti des outils de veille disponibles. Il convient d'assurer une remontée systématique des informations pouvant intéresser la protection des populations vers les centres opérationnels existants, en particulier les centres opérationnels de zone (COZ) et le centre opérationnel de gestion interministérielle des crises (COGIC) au niveau national. Ceci ne concerne pas seulement les services territoriaux et les administrations de l'Etat, mais aussi les opérateurs de service public.
Le COGIC entretient, en permanence, un réseau de correspondants dans les ministères. Ce réseau interministériel doit être mobilisé dans toutes les périodes sensibles (mouvements de population, alertes météorologiques, grands rassemblements, exercices).
Dans la même perspective, on veillera à une large réunion des compétences au sein des COZ, et plus particulièrement pour ce qui concerne les questions météorologiques, sanitaires ou touchant au fonctionnement des grands services publics.
Pour ce qui concerne l'alerte, il s'agit d'abord d'en repenser la doctrine. L'alerte est le signal permettant de prévenir d'un danger et appelant la population à prendre des mesures de sauvegarde. Son efficacité repose principalement sur l'identification de bassins de risques. Le passage du stade de la vigilance à celui de l'alerte impose rapidité, exhaustivité et fiabilité de la transmission, intégrant l'accusé de réception. Ces objectifs sont imposés notamment par l'impératif d'information et de mobilisation des autorités locales.
Sur ces bases et à la suite du rapport remis par les inspections générales au Gouvernement en 2002, le système national d'alerte (SNA), reposant aujourd'hui sur les sirènes, doit être maintenu dans son principe mais modernisé, en diversifiant les moyens d'alerte des maires et de la population.
Cette modernisation de l'alerte doit être conduite dans un cadre interministériel et en association avec les collectivités locales, et faire l'objet d'une programmation. Elle recouvre deux aspects :
l'alerte en direction des maires, depuis les préfectures, et l'alerte générale de la population avec la définition du nouveau système national d'alerte. Il s'agira de combiner un recours accru aux nouvelles technologies (automates d'appel, information téléphonique personnalisée dans les secteurs à risques, SMS, panneaux à messages variables), avec des dispositifs plus classiques (sirènes, radioamateurs).
3. L'engagement de tous dans la crise et l'après-crise
Cette mobilisation doit être organisée, de façon prioritaire, au niveau local, et complétée par des moyens disponibles au niveau national. Cet engagement de tous se conçoit dans un contexte de proximité, en particulier au niveau communal. Un plan très pragmatique peut y être établi, traduisant l'engagement de tous et matérialisant une culture partagée de la sécurité.
Pour apporter une réponse de proximité à la crise, et en complément de l'intervention des services responsables des secours, le plan communal de sauvegarde est prescrit par la loi dans toutes les communes concernées par un plan de prévention des risques ou un plan particulier d'intervention. Conçu pour donner une portée utile à la diffusion de l'alerte, il intégrera des éléments d'information préventive, la description des scénarios d'accident, des recommandations de comportement, ainsi que les actions à mettre en oeuvre par la commune. Pour s'adapter à la taille de la commune, ce plan est à géométrie variable. Pour les petites communes, il peut s'agir d'un simple rappel des vulnérabilités locales et d'une fiche réflexe sur la diffusion de l'alerte et les missions des autorités municipales. Pour les communes importantes, le plan peut prévoir un PC de crise, une organisation et des fiches de tâches pour les services techniques, un inventaire des ressources, etc. Son élaboration est l'occasion d'une concertation entre les pouvoirs publics et les habitants sur la prévention des risques et la protection des populations.
Chaque commune pourra en outre désigner un adjoint au maire ou un conseiller municipal chargé de la sécurité civile, qui coordonnera les différentes actions menées sur le territoire de la commune et transmettra toute information utile au représentant de l'Etat dans le département.
Il convient, par ailleurs, d'apporter, au plus près des besoins, des réponses aux difficultés soulevées par le retour à la vie normale après une catastrophe. Plusieurs dispositions importantes doivent être mises en oeuvre.
Il est ainsi ouvert aux communes la possibilité de créer une réserve de sécurité civile. Cette réserve facultative et décentralisée pourra incorporer des citoyens bénévoles de tout âge et de tout métier pour des missions d'appui qui n'interfèrent pas avec les secours proprement dits. Il s'agit, par exemple, de prendre en charge l'assistance matérielle et morale à la population et le soutien logistique. Cette réserve doit être effectivement mise sur pied, participer à des exercices et être mobilisée en renfort quand l'activité des services de secours est chargée. La vocation de cette réserve à intervenir dans la proximité justifie une gestion communale, sans exclure sa mobilisation à plus grande distance dans des circonstances exceptionnelles.
L'assistance médico-psychologique apportée aux victimes de catastrophes sera plus largement diffusée. A cette fin, l'expérience des cellules d'urgence médico-psychologiques (CUMP), présentes actuellement dans un département sur deux, sera étendue à l'ensemble des départements d'ici à la fin 2005.
Il convient également d'organiser le travail gouvernemental pour optimiser l'utilisation des outils à la disposition des décideurs locaux en matière d'aide d'urgence et de soutien aux populations, dans les circonstances marquées par une perturbation importante de la vie sociale. Une telle évolution permettra d'apporter plus de cohérence, plus de rapidité et plus d'efficacité aux dispositifs d'intervention de l'Etat après la crise.
Seront ainsi concernés les dispositifs de soutien matériel d'extrême urgence aux populations et aux collectivités locales, gérés par le ministre de l'intérieur, les procédures d'aide aux exploitations agricoles (Fonds national de garantie des calamités agricoles géré par le ministre de l'agriculture), aux petites entreprises (Fonds d'intervention pour la sauvegarde de l'artisanat et du commerce, FISAC, géré par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie) et la procédure de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, gérée par le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et le ministre de l'intérieur.
Une cellule d'évaluation des situations d'urgence, réunie sans délai, sous l'autorité du Premier ministre, et dont le secrétariat est assuré par le directeur de la défense et de la sécurité civiles, devra apporter, en lien avec l'autorité préfectorale, une réponse complète et rapide aux différents aspects des besoins exprimés par la population.
Enfin, l'effort portera sur la généralisation des cellules interservices d'aides aux sinistrés. Ce dispositif de guichet unique permettra de donner de la cohérence aux procédures d'urgence mises en place et de simplifier les conditions pratiques d'accomplissement des démarches de toutes natures. Cet effort associera l'Etat et les collectivités décentralisées, en y associant les assurances.
III. - Mobiliser tous les moyens
(Organiser la réponse à l'événement)
La réponse aux catastrophes exige la mobilisation rapide de tous les moyens publics et privés et leur coordination efficace sous une direction unique. A cet égard, la France bénéficie d'une tradition juridique éprouvée, qui investit les maires et les préfets autorités de police générale, de pouvoirs étendus en situation de crise, et autorise les préfets de zone, voire le Gouvernement, à intervenir dans la conduite des opérations lorsque c'est nécessaire.
L'environnement dans lequel se situe leur action a toutefois beaucoup évolué depuis les textes fondateurs. La décentralisation, mais aussi la départementalisation des SDIS ont accentué la séparation entre les autorités de police et les autorités gestionnaires des moyens. La disparition de la conscription a réduit la ressource militaire mobilisable en cas de crise. Beaucoup de services publics ont évolué vers des modes de gestion concurrentiels qui ont bouleversé leur relation avec les autorités publiques.
Par ailleurs, dans le respect du principe de subsidiarité, la France contribue au développement d'une coopération communautaire dans le domaine de la protection civile.
Toutes ces circonstances justifient une révision soigneuse de l'organisation traditionnelle des secours dans le souci de clarifier, d'adapter et de moderniser.
1. Le commandement
Sur le plan du droit et des principes, les règles fixant l'organisation et la répartition des missions ne sont pas modifiées. Elles sont confirmées, et, le cas échéant, précisées.
Du point de vue opérationnel, la conduite de la crise appelle une ligne de commandement claire et reconnue. La liaison avec l'exercice des compétences de police administrative et les compétences pour veiller à l'ordre public (sécurité, salubrité, tranquillité) est affirmée, parce que l'organisation du commandement qui en découle est claire et qu'elle assure une continuité du traitement de la crise, en fonction de son importance : le maire pour le secours de proximité, le représentant de l'Etat pour les sinistres de grande ampleur.
De même, sont confirmés les grands principes d'organisation des secours : ainsi, sauf exceptions limitées, la gratuité des secours aux personnes.
Pour l'exercice pratique du commandement et de la coordination, les moyens techniques doivent être rénovés et rationalisés. Les plates-formes opérationnelles et les postes de commandement modernes sont coûteux en matériels (transmissions, cartographie, etc.) et en personnels (réunion des meilleures compétences, complémentarité des savoir-faire et des attributions de services différents pour couvrir les aspects multiples des crises). Pour les pouvoirs publics, ces postes de commandement apparaissent aujourd'hui épars et trop nombreux.
Il faut donc engager résolument la réflexion sur les structures de coordination opérationnelle, à commencer par les plates-formes de réception des appels d'urgence sur le numéro commun européen 112, ainsi que le recensement des moyens alternatifs de communication et de télécommunication.
Les événements récents comme les tempêtes de 1999, la lutte contre la pollution du Prestige ou les incendies de forêts de l'été 2003 ont confirmé la pertinence de l'échelon zonal en matière de sécurité civile. Bien reconnu dans ses responsabilités de synthèse des situations et d'allocation des moyens durant la crise, il sera appelé à se développer dans le domaine de l'évaluation des risques et du contrôle de la préparation en amont de la crise.
A l'échelon des préfectures, les services de défense et de protection civile (SIACEDPC) seront renforcés et valorisés, d'autant que le travail de refonte de la planification reposera en grande partie sur eux. Les centres opérationnels de défense (COD) seront réorganisés pour mieux correspondre aux besoins de la sécurité et de la défense civiles et ils devront être activés formellement en cas de crise.
Le programme d'aménagement des salles de crise des préfectures sera intensifié : les normes techniques de salles modernes, permettant au préfet d'accueillir des cellules représentant les services utiles à la gestion prolongée des événements, seront revues et l'objectif de réalisation de ces dispositifs sera fixé à chaque préfecture en fonction de sa situation. La situation des installations de gestion de crise fera l'objet d'une évaluation régulière.
2. Les contributions de l'Etat,
des départements et des communes
La départementalisation des SDIS, engagée en 1996, est confirmée. Les SDIS sont maintenus comme établissements publics départementaux, et la loi conforte la responsabilité du département dans leur financement et dans leur organe délibérant. Elle règle les questions techniques pendantes à la suite de la départementalisation.
Ce choix traduit la volonté de conserver à la gestion des SDIS un caractère décentralisé. Pour le quotidien, le secours aux personnes doit demeurer un service de proximité. Le maintien d'un niveau élevé d'engagement des sapeurs-pompiers volontaires milite aussi fortement dans ce sens.
Pour donner à cette institution décentralisée le pouvoir légitime de réguler le pilotage national des services d'incendie et de secours, une Conférence nationale des SDIS sera consultée sur toutes les mesures de caractère national susceptibles d'avoir des effets sur leur organisation, leurs missions et leurs budgets. Composée d'associations d'élus, de représentants des sapeurs-pompiers professionnels et volontaires et de représentants de l'Etat, cette instance de concertation permettra ainsi de réunir, sur les projets de réforme concernant les SDIS ou les sapeurs-pompiers des majorités d'idée en vue d'obtenir un soutien politique indispensable au pilotage national des SDIS.
Le cadre d'une coopération interdépartementale est offert par des établissements conçus à cette fin, les établissements publics interdépartementaux d'incendie et de secours (EPIDIS), qui permettront une mutualisation des efforts et la conduite d'expérimentations opérationnelles ou de gestion.
Pour autant, l'Etat ne se désengage pas de la charge des secours. Il finance et met en oeuvre des moyens nationaux, conçus pour être complémentaires de ceux des SDIS : il s'agit de moyens lourds (bombardiers d'eau), de moyens spécialisés à vocation interdépartementale (hélicoptères de sauvetage) ou de moyens hautement spécialisés (unité d'intervention de la sécurité civile, équipes de déminage) capables d'intervenir en renfort en métropole, outre-mer et dans le cadre des opérations internationales déclenchées pour faire face à des catastrophes majeures.
Pour ce faire, les moyens d'Etat ont d'ores et déjà été renforcés dans les domaines principaux de la lutte contre les feux de forêts et ceux de la protection des populations. L'Etat a ainsi acquis deux bombardiers d'eau en remplacement des Fokker 27. L'effort de soutien à l'investissement des SDIS est accru à travers une augmentation de 20 % du fonds d'aide à l'investissement. L'Etat renforce aussi ses capacités de détection et de décontamination nucléaire, radiologique, bactériologique et chimique (NRBC) aux niveaux zonal et national. Enfin, il encourage et accompagne le développement et la modernisation de la formation des élèves officiers de sapeurs-pompiers à l'occasion de la délocalisation de l'ENSOSP à Aix-les-Milles. L'Etat assurera la création à Cambrai d'un Centre national de formation à la défense et à la sécurité civiles permettant aux primo-intervenants et aux acteurs de secours, de sécurité et de santé, publics et privés, de se former, par des enseignements, entraînements et exercices, aux techniques spécifiques de prévention des effets des catastrophes d'origine naturelle, technologique ou terroriste, de défense NRBC et de gestion opérationnelle de crises et de post-crises. Cette formation obligatoire, dans un cadre interministériel et inter services, leur permettra de mieux prendre en compte les risques et menaces exceptionnels dépassant le cadre normal de leurs missions.
Par ailleurs, l'Etat prendra en charge les coûts des renforts extra-départementaux nécessités par des situations exceptionnelles, suivant le principe : à risque quotidien, réponse de proximité ; à situation exceptionnelle, solidarité nationale. La définition de ces renforts inclut les moyens nationaux, les moyens d'autres départements mobilisés par la chaîne de commandement de l'Etat, et les renforts et les aides obtenus des pays étrangers, dans le cadre des accords multilatéraux, notamment au sein de l'Union européenne, ou bilatéraux.
Les communes ne seront plus directement en charge du financement des secours sur leur territoire : la solidarité départementale à travers le budget du SDIS sera la règle pour les opérations de secours au sens strict. Les communes assumeront les dépenses de soutien aux populations et de restauration immédiate de la vie normale.
3. L'engagement des moyens
Les sapeurs-pompiers professionnels et volontaires, civils et militaires, constituent le coeur de nos services de secours.
L'effectif des sapeurs-pompiers volontaires doit être impérativement maintenu pour assurer la veille comme les interventions, et permettre la mobilisation du potentiel nécessaire en cas d'événement important de la sécurité civile. C'est pourquoi il convient de prendre toute mesure de nature à favoriser un important courant de volontariat chez les sapeurs-pompiers.
Il convient en particulier de faciliter l'accès au statut de sapeur-pompier volontaire en abaissant à seize ans l'âge minimum d'engagement. Les exigences d'aptitude physique et de formation seront assouplies et adaptées aux équipements et aux missions du centre de rattachement. Les sapeurs-pompiers volontaires auront vocation à participer à l'encadrement des services d'incendie et de secours et pourront accéder aux mêmes grades que les professionnels. Leur mobilité sera facilitée.
Les sapeurs-pompiers volontaires pourront bénéficier d'une retraite complémentaire versée après vingt ans d'activité. Elle se substituera progressivement à l'allocation de vétérance.
Outre la création d'une réserve de sécurité civile évoquée plus haut, la loi reconnaît aussi pour la première fois la capacité des associations à intervenir en appui des pouvoirs publics dans le cadre d'une procédure d'agrément visant à garantir leur qualification. Le conventionnement annuel est proposé pour définir avec précision les circonstances et les modalités de leurs interventions, et leur intégration dans les plans. La convention pourra notamment prévoir l'information immédiate de certaines associations en cas d'alerte dans leur domaine de compétence. Cela permettra à des associations effectuant des secours en milieu particulier, comme Spéléo secours en milieu souterrain, d'intervenir le plus rapidement possible.
Les moyens matériels des pouvoirs publics ne suffisent pas toujours à faire face aux situations d'urgence, tant à cause du volume des équipements nécessaires que de la spécificité de certains besoins. Le concours de moyens privés relève du droit traditionnel de la réquisition. La prise en charge des dépenses exposées est clarifiée par l'application des mêmes règles qu'en matière de secours.
Avec les opérateurs de services publics (transports, énergie, eau, télécommunications, autoroutes...), une collaboration permanente est prescrite par la loi pour gérer de façon satisfaisante les trois aspects suivants :
- leurs propres vulnérabilités aux risques ou aux actes de malveillance et l'organisation des secours pour leur protection ;
- leur capacité à engager, dans le cadre d'une nouvelle planification, les moyens généraux dont ils disposent en vue de la gestion de la crise ;
- les conditions du maintien ou du rétablissement rapide d'un niveau minimal de services (eau, énergie, service de santé, communications) destiné à garantir la continuité du fonctionnement des activités essentielles à la population, même en situation de crise.
Cette nouvelle relation entre les opérateurs et les pouvoirs publics passera par une révision des cahiers des charges au fur et à mesure de leur échéance, mais plus encore par une association effective, au niveau local, à tous les travaux de préparation (prévention, planification, exercices).
Au total, ces perspectives constituent un programme pour une sécurité civile renouvelée et sont marquées par :
- la confirmation, et la simplification, des principes d'organisation générale, de répartition des compétences et des responsabilités ;
- de profondes transformations pour l'adaptation des outils ;
- une impulsion renforcée et coordonnée par l'ensemble des pouvoirs publics pour assurer la protection des populations face aux risques et aux menaces de notre époque.
Sigles et abréviations
CGGREF : Conseil général du génie rural, des eaux et des forêts.
CGM : Conseil général des mines.
CGPC : Conseil général des ponts et chaussées.
COD : Centre opérationnel de défense.
COGIC : Centre de gestion interministérielle des crises (DDSC).
COZ : Centre opérationnel de zone (ancien CIRCOSC).
CUMP : Cellule d'urgence médico-psychologique.
DDSC : Direction de la défense et de la sécurité civiles (ministère de l'intérieur).
ENSOSP : Ecole nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers.
EPIDIS : Etablissement public interdépartemental d'incendie et de secours.
FISAC : Fonds d'intervention pour la sauvegarde de l'artisanat et du commerce.
IGA : Inspection générale de l'administration.
IGAS : Inspection générale des affaires sociales.
IGE : Inspection générale de l'environnement.
IGF : Inspection générale des finances.
SDIS : Service départemental d'incendie et de secours.
SIACEDPC : Service interministériel des affaires civiles et économiques de défense et de protection civile (préfectures).
SNA : Système national d'alerte.