Prochaine réunion des Tricoteuses — mardi 3 mars 2026 à 12h00

LOI n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019

Annexes

Article Annexe 1 consolidé du mercredi 31 décembre 2014, abrogé le mercredi 24 janvier 2018

Effort structurel par sous-secteur
Les évolutions discrétionnaires des recettes et des dépenses des administrations publiques permettent de déterminer les efforts de consolidation réalisés. D'un point de vue structurel, une progression des dépenses corrigées des effets de la conjoncture moins rapide que le produit intérieur brut (PIB) potentiel et des décisions de hausses des prélèvements obligatoires constituent des efforts structurels (le poids des dépenses publiques dans le PIB potentiel se réduit et celui des recettes augmente). A l'inverse, des dépenses plus dynamiques que le PIB potentiel et des décisions de baisses de prélèvements induisent un déseffort structurel. L'effort structurel ainsi calculé correspond à la composante discrétionnaire de la variation du solde structurel. La composante non discrétionnaire correspond au fait que les recettes publiques évoluent spontanément à un rythme différent de celui du PIB (quand l'élasticité des recettes n'est pas unitaire). Enfin, un écart peut exister entre la dynamique du coût budgétaire des crédits d'impôt et leur coût en droits constatés (pour le montant de la créance), ce qui contribue également à l'ajustement structurel (composante clé en crédits d'impôt cf. annexe 4).
Afin d'identifier la part de l'effort structurel réalisée par chaque sous-secteur, une analyse plus fine est nécessaire, tenant compte des éléments qui influencent le solde des sous-secteurs mais pas celui de l'ensemble des administrations publiques : les dépenses de transferts et de charges d'intérêts entre sous-secteurs des administrations publiques et les changements de périmètre (par exemple : modifications de l'affectation de taxes entre sous-secteurs). La convention simple consiste à calculer l'effort en dépense d'un sous-secteur en ne retenant que l'évolution à périmètre constant des dépenses qu'il réalise vers des agents économiques qui ne sont pas dans le champ des administrations publiques, et de calculer son effort en recettes en ne retenant que les décisions de hausses/baisses de prélèvements obligatoires affectées à ce sous-secteur.
Les différents cas possibles sont résumés dans le tableau ci-dessous, ainsi que les écarts par rapport à la définition d'un solde structurel des sous-secteurs des administrations publiques :

	CONTRIBUTION À L'EFFORT STRUCTUREL du sous-secteur des APU	CONTRIBUTION AU SOLDE STRUCTUREL du sous-secteur des APU
Dépenses d'un sous-secteur
Dépense du sous-secteur vers un agent économique hors des APU (par exemple : dépenses de fonctionnement de l'Etat, allocations familiales de la CNAF).	Contribue à l'effort structurel du sous-secteur dès que la dépense corrigée des effets du cycle progresse moins vite que le PIB potentiel.	Contribue à l'amélioration du solde structurel du sous-secteur dès que la dépense corrigée des effets du cycle progresse moins rapidement que le PIB potentiel.
Dépense du sous-secteur vers un autre sous-secteur APU (par exemple : prélèvements sur recettes de l'Etat à destination des collectivités territoriales).	N'a pas d'effet sur l'effort structurel du sous-secteur dépensier.	Contribue à l'amélioration du solde structurel du sous-secteur dès que la dépense progresse moins rapidement que le PIB potentiel.
Changement de périmètre sur les dépenses entre sous-secteurs (par exemple : changement d'affectation des dépenses).	N'a pas d'effet sur l'effort structurel des sous-secteurs concernés.	Contribue à l'évolution du solde structurel du sous-secteur.
Recettes d'un sous-secteur
Mesures nouvelles en PO affectées à un sous-secteur (par exemple : hausse d'impôt).	Contribue à l'effort structurel du sous-secteur.	Contribue à l'évolution du solde structurel du sous-secteur.
Changement de périmètre sur les recettes entre sous-secteurs (par exemple : changement d'affectation des recettes).	N'a pas d'effet sur l'effort structurel des sous-secteurs concernés.	Contribue à l'évolution du solde structurel du sous-secteur.
Recettes du sous-secteur en provenance d'un autre sous-secteur des APU (par exemple : les prélèvements sur recettes de l'Etat à destination des collectivités territoriales).	N'a pas d'effet sur l'effort structurel des sous-secteurs concernés.	Contribue à l'évolution du solde structurel des sous-secteurs en fonction de l'évolution relative des recettes au PIB potentiel.
Evolution spontanée des recettes différente de l'évolution du PIB (par exemple : forte variation de l'impôt sur les sociétés).	N'a pas d'effet sur l'effort des sous-secteurs concernés.	Contribue à l'amélioration du solde structurel du sous-secteur dès que l'élasticité spontanée des recettes dépasse l'élasticité moyenne historique (et réciproquement).

Soldes structurels par sous-secteur
(En points de PIB potentiel, sauf mention contraire)

		2013	2014	2015	2016	2017
APUC	Solde effectif (points de PIB)	- 3,2	- 3,6	- 3,6	- 3,3	- 2,7
	Solde conjoncturel (points de PIB)	- 0,7	- 0,8	- 0,8	- 0,7	- 0,6
	Mesures ponctuelles et temporaires	0,0	0,0	- 0,1	- 0,1	0,0
	Solde structurel	- 2,5	- 2,7	- 2,7	- 2,5	- 2,1
APUL	Solde effectif (points de PIB)	- 0,4	- 0,3	- 0,2	- 0,3	- 0,3
	Solde conjoncturel (points de PIB)	- 0,2	- 0,2	- 0,2	- 0,2	- 0,2
	Mesures ponctuelles et temporaires	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0
	Solde structurel	- 0,2	- 0,1	0,0	- 0,1	- 0,1
ASSO	Solde effectif (points de PIB)	- 0,5	- 0,5	- 0,3	0,0	0,3
	Solde conjoncturel (points de PIB)	- 0,7	- 0,9	- 0,9	- 0,8	- 0,6
	Mesures ponctuelles et temporaires	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0
	Solde structurel	0,2	0,4	0,6	0,8	0,9

Effort structurel par sous-secteur

EN points DE PIB POTENTIEL		2013	2014	2015	2016	2017
APUC	Variation du solde structurel	0,9	- 0,2	0,1	0,2	0,4
	Effort structurel	0,9	0,2	0,3	0,2	0,2
	Effort en recettes	0,8	0,0	0,1	0,0	- 0,1
	Effort en dépense	0,1	0,2	0,2	0,2	0,3
	Autres	0,0	-0,4	- 0,2	0,0	0,2
APUL	Variation du solde structurel	- 0,2	0,1	0,1	- 0,1	- 0,1
	Effort structurel	-0,2	0,1	0,3	0,1	0,2
	Effort en recettes	0,0	0,0	0,1	0,1	0,0
	Effort en dépense	-- 0,2	0,1	0,2	0,1	0,1
	Autres	0,0	0,0	- 0,2	- 0,2	- 0,2
ASSO	Variation du solde structurel	0,3	0,2	0,2	0,2	0,1
	Effort structurel	0,5	0,1	0,0	- 0,1	0,0
	Effort en recettes	0,6	0,1	- 0,1	- 0,2	- 0,2
	Effort en dépense	- 0,1	- 0,1	0,1	0,1	0,2
	Autres	- 0,1	0,1	0,2	0,2	0,1
Note de lecture : la ligne Autres regroupe les éléments de l'ajustement structurel non compris dans l'effort structurel. Ces éléments sont : effet d'élasticité des prélèvements obligatoires, évolution de la part des recettes hors prélèvements obligatoires dans le PIB potentiel et éléments neutres sur le solde structurel de l'ensemble des APU mais qui influent sur le niveau des soldes structurels par sous-secteur (variation des dépenses ou recettes de transferts entre administrations publiques et réaffectation de recettes).

Nota

Article Annexe 2 consolidé du mercredi 31 décembre 2014, abrogé le mercredi 24 janvier 2018

Précisions méthodologiques concernant le budget triennal
I. - Champ constant et charte de budgétisation
A. - Le principe du champ constant
La réalité de la dynamique de la dépense s'apprécie entre deux lois de finances consécutives, à périmètre (ou champ) constant. En effet, le périmètre des dépenses de l'Etat peut être amené à évoluer d'une année sur l'autre, des dépenses ou recettes étant nouvellement inscrites au budget de l'Etat, d'autres à l'inverse étant sorties du périmètre du budget de l'Etat. Pour apprécier la dynamique réelle de la dépense de l'Etat sur un champ identique (champ constant ) entre deux exercices, le budget doit donc être retraité de ces modifications de périmètre. A cette fin, seuls sont intégrés au calcul de la norme de dépense de l'Etat prévue par l'article 8 de la loi de programmation les mouvements de dépense et les affectations de recettes ayant pour effet d'accroître ou de diminuer le niveau de la dépense publique.
A contrario, les mouvements constituant une simple réimputation au sein du périmètre de la norme (par exemple, entre budget général et prélèvements sur recettes) ou les mouvements équilibrés en recettes et en dépenses, entre ce périmètre et une autre entité (par exemple, les collectivités locales), ne doivent pas être comptabilisés dans ce calcul. Ces mouvements, équilibrés en recettes et en dépenses, sont appelés mesures de transfert quand ils ont lieu au sein du périmètre de la norme ou mesures de périmètre quand ils ont lieu entre ce même périmètre et une autre entité. Leur prise en compte permet de passer du champ constant au champ courant, sur lequel est présenté le projet de loi de finances de l'année, mais ils sont sans influence sur l'appréciation de la dynamique du budget.
B. - La charte de budgétisation
L'ensemble des règles qui suivent constituent la charte de budgétisation de l'Etat, qui permet, en précisant les modalités de prise en compte des modifications de champ dans le calcul de la norme, de déterminer l'évolution de la dépense à champ constant. Cette charte tient compte de l'intégration dans la norme de dépense de certaines taxes affectées, réalisée depuis 2012.
i) Les mesures de périmètre, qui donnent lieu à des inscriptions ou à l'inverse à des suppressions de crédits qui n'ont pas à être intégrées dans l'évolution des dépenses à champ constant, recouvrent les situations dans lesquelles l'Etat :
- transfère à une autre entité une dépense qu'il assumait auparavant, en transférant parallèlement les ressources d'un même montant permettant de la financer ;
- inscrit à son budget une dépense nouvelle auparavant financée par une autre entité, ainsi que des recettes d'un même montant ;
- prend en charge une dépense financée auparavant par dotations en capital ou par une entité supprimée.
Les mouvements liés à la décentralisation illustrent le premier cas de figure. Le deuxième correspond à des mesures de rebudgétisation, par exemple la réintégration concomitante et équilibrée au sein du budget général d'une recette affectée non plafonnée à un opérateur et des dépenses qu'elle finance. En revanche, dans le cas d'une recette affectée plafonnée et donc déjà comptabilisée dans la norme de dépense, il s'agit d'une mesure de transfert au sein du périmètre de la norme (cf. infra). Le troisième cas de figure, enfin, n'accroît ni la dépense publique ni le déficit public, puisque la dépense existait déjà auparavant et était financée par une recette non prise en compte dans le solde public selon les règles de la comptabilité nationale.
ii) Les mesures de transfert, parce qu'elles concernent des mouvements de crédits à l'intérieur du champ couvert par la norme, n'ont pas d'impact sur le niveau de celle-ci.
Les mouvements de transferts les plus fréquents sont réalisés entre missions du budget général ; néanmoins, ils peuvent également être effectués entre crédits du budget général et prélèvements sur recettes par exemple.
De même, la baisse du plafond d'une taxe affectée à un organisme accompagnée de la création ou d'une hausse à due concurrence d'une subvention à ce même organisme constitue une mesure de transfert (cf. infra).
iii) Les modifications du plafonnement des taxes et autres recettes affectées peuvent recouvrir quatre situations différentes :
- modification du plafond d'une taxe ou autre recette existante et déjà plafonnée en loi de finances.
La modification du plafond se traduit par une variation des ressources allouées par l'Etat à l'entité. La modification de plafond dans la loi de finances a le même effet que l'évolution à la baisse (ou à la hausse) d'une subvention pour charge de service public inscrite en dépense et est donc prise en compte dans la norme de dépense. Si le plafond est abaissé, on comptabilise une économie dès lors que le niveau du plafond est inférieur ou égal au rendement prévisionnel de la taxe présenté dans l'annexe Voies et moyens du projet de loi de finances (PLF), pour un montant correspondant à la baisse effective des ressources de l'organisme ;
- ajout dans l'article de plafonnement d'une taxe ou autre recette déjà existante mais qui n'était pas jusqu'alors plafonnée ;
La mesure de plafonnement est alors traitée comme une mesure de périmètre pour le montant correspondant à l'évaluation du produit de la recette. L'économie ou la dépense nouvelle liée, le cas échéant, à la fixation du plafond à un niveau différent de l'évaluation du produit de la recette est quant à elle décomptée dans la norme de dépense. Il s'agit bien d'une évolution des ressources allouées à l'entité ;
- nouvelle affectation de recette ;
Toute nouvelle affectation de recette à un organisme public autre que les administrations de sécurité sociale, les collectivités territoriales, et les établissements publics de coopération intercommunale est prise en compte intégralement dans la norme de dépense, pour un montant égal au niveau du plafonnement. Cette mesure est en effet assimilable à l'attribution d'une subvention à un organisme.
- rebudgétisation d'une recette affectée plafonnée ;
En cas de rebudgétisation d'une recette affectée à un organisme, qui fait déjà l'objet d'un plafonnement en loi de finances et qui est donc prise en compte au sein de la norme de dépenses, le versement d'une subvention à cet organisme constitue une mesure de transfert dès lors que le montant de cette subvention est identique au rendement prévisionnel de la recette effectivement perçue par l'organisme. Dans ce cas, l'écart entre la subvention versée et le plafond de la recette est pris en compte au sein de la norme et constitue ainsi une économie (subvention inférieure à l'ancien plafond) ou une dépense nouvelle (subvention supérieure à l'ancien plafond). Si le rendement prévisionnel de la recette est supérieur ou égal au plafond de celle-ci, la rebudgétisation constitue une mesure de transfert. A l'inverse, si le rendement prévisionnel est inférieur au plafond, la rebudgétisation donne lieu, d'une part, à une mesure de périmètre diminuant le niveau de la norme de dépense pour un montant égal à l'écart entre le plafond de la recette et son rendement prévisionnel et, d'autre part, à une mesure de transfert, du montant prévisionnel de la recette. La hausse des crédits budgétaires par transfert est ainsi limitée au niveau du rendement prévisionnel de la recette qui est rebudgétisée, toute hausse supplémentaire étant comptabilisée comme une mesure nouvelle.
iv) Une contribution exceptionnelle d'un opérateur ou d'un autre organisme publics au budget général (hors administrations de Sécurité sociale ou collectivités territoriales) peut aboutir à une diminution de la dépense publique, puisqu'elle s'apparente à une baisse des ressources attribuées à cet organisme. Compte tenu du caractère ponctuel d'une telle mesure, son impact sur la norme ne peut être pris en compte que l'année de la perception par l'Etat de ces ressources.
Les mouvements de dépense et de recettes considérés comme des mesures de périmètre, les propositions d'extension du champ du plafonnement des taxes affectées sont présentés dans l'exposé général des motifs du projet de loi de finances de l'année.
II. - Doctrine d'affectation de taxes
A l'inverse des dotations versées par le budget général de l'Etat, l'affectation directe d'impositions de toutes natures fait échapper ce financement public au contrôle annuel du Parlement dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances. L'affectation constitue par ailleurs une dérogation au principe d'universalité budgétaire. Enfin, la plupart des taxes affectées connaissent une évolution dynamique, ce qui, en l'absence de mécanisme de limitation, conduit à une progression de la dépense des organismes concernés à un rythme plus soutenu que celle de l'Etat ou des organismes financés sur subvention budgétaire incluse dans la norme de dépense de l'Etat.
Conformément aux orientations définies à l'article 16 de la loi de programmation des finances publiques, le recours à l'affectation d'imposition de toutes natures à des tiers autres que les organismes de sécurité sociale, les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale doit faire l'objet d'un encadrement précis. Afin d'assurer un bon suivi de la dépense de l'Etat, le même article fixe ainsi un objectif de plafonner ou de rebudgétiser à l'horizon de la programmation triennale toutes les taxes affectées au profit de tiers autres que les organismes de sécurité sociale, les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale.
A. - Les critères justifiant le maintien d'une affectation
La présente doctrine d'affectation précise le cadre dans lequel s'apprécient les critères définis par la loi de programmation des finances publiques pour autoriser le maintien ou la création d'une affectation de taxe. Les impositions concernées sont celles affectées à une personne morale autre que l'Etat, les organismes de sécurité sociale, les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale, et qui sont énumérées et évaluées dans l'annexe Evaluation des voies et moyens au projet de loi de finances, conformément au 1° de l'article 51 de la LOLF. La loi de programmation des finances publiques exclut expressément l'affectation de taxes, à trois exceptions près :
- la première exception est celle des ressources présentant une logique de quasi-redevance , c'est-à-dire qui s'inscrivent dans la logique économique qui prévaut dans un système de droits ou de redevance, en lien avec le service rendu. La ressource affectée est ainsi la contrepartie d'un service directement rendu à un usager par l'affectataire. Son montant doit pouvoir s'apprécier sur des bases objectives, notamment par le recours à la comptabilité analytique de l'organisme affectataire, laquelle doit pouvoir faire apparaître la proportionnalité entre le coût du service rendu et le montant payé par l'usager. Cette définition s'apprécie sur le plan économique ; si elle se rapproche de la définition jurisprudentielle de la redevance, elle n'a cependant pas vocation à se substituer à cette dernière ;
- la seconde exception concerne les prélèvements finançant des actions de mutualisation ou de solidarités sectorielles au sein d'un secteur d'activité. Ces prélèvements présentent pour spécificité, d'une part, de ne reposer que sur un seul secteur d'activité économique ou sur un groupe restreint d'assujettis et, d'autre part, de leur bénéficier exclusivement. Dans un tel cas de figure, l'affectation d'une ressource peut être justifiée, d'un point de vue économique, par l'amélioration du consentement à l'impôt. Ledit consentement nécessite toutefois d'être objectivé par l'existence d'un lien manifeste entre le secteur assujetti à l'imposition et les missions accomplies par l'organisme affectataire. Pour ces contributions qui financent des missions à la marge du service public, ou des entités sur lesquelles le contrôle de l'Etat est faible une évolution vers une forme de contribution volontaire peut in fine être envisagée ;
- enfin, la troisième exception est celle des fonds d'assurance ou d'indemnisation et présentant une logique de mutualisation du risque, et qui nécessitent la constitution régulière de réserves financières.
B. - La politique générale en matière de fiscalité affectée
Conformément aux principes fixés par la charte de budgétisation, toute création de nouvelle taxe affectée ou nouvelle affectation doit, d'une part, être justifiée au regard des critères mentionnés précédemment et, d'autre part, s'accompagner d'un plafonnement de ladite taxe. Ce plafonnement est comptabilisé dans la norme de dépense de l'Etat.
Par ailleurs, la loi de programmation des finances publiques prévoit :
- un plafonnement de l'ensemble des taxes affectées avant le 1er janvier 2016 ; le niveau du plafonnement devra être défini en cohérence avec la charte de budgétisation ;
- la réintégration au sein du budget général de l'Etat des taxes non plafonnées à compter du 1er janvier 2017 ; ces rebudgétisations pourront s'accompagner d'un transfert de la collecte à l'une des administrations fiscales de l'Etat, notamment s'il est établi que les coûts de collecte de la taxe en seraient diminués ; à défaut de recouvrement par une administration de l'Etat, les bases de données du recouvrement devront être transmises aux tutelles techniques et financières par les organismes collecteurs.
III. - Nature et portée des autorisations du budget pluriannuel
A. - Les plafonds de crédits et les schémas d'emplois fixésdans le budget triennal
Le budget pluriannuel détermine deux niveaux de plafonds de crédits de paiement à respecter en construction de loi de finances initiale (LFI) chaque année de la période de programmation.
i) Il comporte d'abord, pour chacune des trois années de la programmation, un plafond global de crédits de paiement pour les dépenses soumises à la règle du 0 valeur hors dette et pensions , conformément à l'article 8 de la présente loi de programmation. Ce plafond est indépendant de l'hypothèse d'inflation et correspond, à champ constant, au niveau des crédits fixé en loi de finances initiale pour 2014.
Ce plafond s'inscrit dans le périmètre plus global de la norme élargie (y compris charge de la dette et pensions), qui fixe un plafond global de crédits pour l'ensemble des dépenses de l'Etat pour les cinq années de la programmation. Ce plafond global n'augmente pas plus vite, entre deux LFI successives, que l'évolution prévisionnelle des prix (article 8 de la présente loi de programmation, qui pose le principe de la norme 0 volume ) associée à la présente loi de programmation ou, selon les modalités prévues infra, l'évolution prévisionnelle des prix associée au projet de loi de finances de l'année, si celle-ci est différente. Ainsi, ce plafond global peut être revu à la hausse comme à la baisse en cas de révision de l'hypothèse d'inflation.
ii) Le budget pluriannuel comporte par ailleurs les plafonds 2015, 2016 et 2017 de chacune des missions du budget général (cf. article 13 de la loi de programmation). Ces derniers sont exprimés en crédits de paiement.
Pour l'année 2015, les plafonds de dépense établis au niveau des missions et la répartition par programme correspondent à ceux du PLF pour 2015.
Pour l'année 2016, les crédits par missions sont des plafonds limitatifs qui ne pourraient être revus qu'à la baisse si l'objectif global de dépense était modifié.
Pour 2017, les crédits par mission pourront faire l'objet d'ajustements, dans le respect du plafond global de dépense.
B. - L'articulation entre les budgets pluriannuels et les lois de finances annuelles
Pour chacune des années de la programmation, le projet de loi de finances est élaboré et présenté au Parlement dans le respect des plafonds fixés dans le budget pluriannuel.
La première année de la programmation constitue le cadre du projet de loi de finances pour 2015, qui procède à la ventilation fine des crédits par destination et, à titre indicatif, par nature.
La deuxième année de la programmation fera, de la même façon, l'objet d'une déclinaison au niveau prévu par la loi organique (programmes, actions, titres et catégories) dans le cadre du projet de loi de finances pour 2016.
Enfin, la troisième année de la programmation (2017) constituera le point de départ d'un nouveau budget pluriannuel portant sur trois années (ajoutant ainsi deux années par rapport à la programmation initiale), soit 2017 à 2019. Des ajustements dans la répartition des crédits par mission seront possibles pour la première année de la nouvelle programmation (2017), tout en respectant le montant global des dépenses prévu dans le budget pluriannuel initial.
Le schéma ci-dessous illustre les différents degrés de rigidité de la programmation :
Vous pouvez consulter l'image dans le fac-similé du
JOnº 0301 du 30/12/2014, texte nº 1
Le schéma ci-dessous illustre l'enchaînement des différents budgets pluriannuels :
Vous pouvez consulter l'image dans le fac-similé du
JOnº 0301 du 30/12/2014, texte nº 1
Chaque année, le Gouvernement établit et transmet au Parlement, au plus tard avant le débat d'orientation des finances publiques prévu par l'article 48 de la LOLF, un bilan des ajustements opérés par rapport aux plafonds fixés dans le budget pluriannuel, tant en ce qui concerne le plafond global de dépense que les plafonds par mission, conformément à l'article 33 29 de la présente loi de programmation.
IV. - Les règles de fonctionnement du budget triennal
La réussite du budget triennal repose sur des règles qui permettent de gérer les incertitudes inhérentes à la pluriannualité. Ces règles doivent concilier deux impératifs : d'une part, assurer une visibilité suffisante aux gestionnaires et, d'autre part, garantir le strict respect de la norme de dépense, afin d'assurer le respect de la trajectoire de redressement des comptes publics.
La présente partie définit les modalités de fonctionnement du budget pluriannuel.
A. - Une règle de fonctionnement essentielle : la mise en œuvre du mécanisme d' auto-assurance
Corollaire de la visibilité donnée sur les enveloppes triennales allouées à chaque mission, le principe de responsabilisation des ministères sur les plafonds pluriannuels par mission, ou auto-assurance , est une règle de gouvernance budgétaire, au niveau des missions, qui doit permettre de garantir le respect des plafonds par mission du budget triennal et donc de la trajectoire de redressement des finances publiques. En construction budgétaire (pour les budgets à venir au-delà de celui de 2015), comme en gestion, ce principe implique que les aléas ou les priorités nouvelles affectant les dépenses d'une mission soient gérés dans la limite du plafond de ses crédits, soit par redéploiement de dépenses discrétionnaires, soit par la réalisation d'économies. Ces redéploiements ou économies doivent être mis en œuvre prioritairement au sein du programme qui supporte les aléas ou les priorités nouvelles. A défaut, ils doivent être réalisés entre les programmes de la même mission ou, le cas échéant, sur l'ensemble des missions et programmes relevant d'un même ministre.
La mise en œuvre du principe d'auto-assurance permet ainsi de limiter aux seules situations exceptionnelles les ajustements susceptibles d'affecter en cours d'année les plafonds définis par mission ou leur révision dans le cadre des projets de loi de finances, selon les modalités précisées ci-après.
En tout état de cause, afin de renforcer la logique d'auto-assurance et d'inciter au respect de la programmation, les dépassements de crédits réalisés en année n pourront se traduire par une révision à la baisse des ressources disponibles l'année n + 1, par exemple par la limitation des reports de l'année n vers l'année n + 1 ou par l'application de taux dérogatoires de mise en réserve de crédits en année n + 1.
B. - La mise en réserve de crédits
Comme le précédent budget triennal, le budget triennal 2015-2017 ne prévoit aucune réserve de budgétisation. Les crédits budgétés sur la mission Provisions sont en effet destinés essentiellement aux dépenses accidentelles et imprévisibles, dont les crédits sont répartis par décret conformément à l'article 11 de la LOLF.
Cela s'explique par l'ambition inédite du budget pluriannuel 2015-2017 en termes de maîtrise des dépenses, qui se traduit par une baisse nette des dépenses hors dette et pensions ; cette contrainte plus élevée que par le passé ne permet pas de dégager des marges complémentaires. Elle doit à l'inverse conduire à donner au principe d' auto-assurance sa pleine portée.
La réserve de précaution constituée suivant les règles posées au 4° bis de l'article 51 de la LOLF permet, pour sa part, de faire face à des aléas importants survenant en cours de gestion. Elle demeure nécessaire dans le cadre du budget pluriannuel et sera, comme aujourd'hui, constituée en début de gestion par l'application de taux de mise en réserve différenciés sur le titre 2 et les autres titres des programmes du budget général.
Afin de garantir la constitution juste et équitable d'une réserve suffisante pour faire face aux aléas de gestion et garantir le respect de la trajectoire de redressement des comptes publics, la présente loi de programmation précise, dans son article 12, les taux minimaux de mise en réserve des crédits limitatifs.
C. - Le respect des règles 0 volume et 0 valeur en cas d'évolution des hypothèses d'inflation, de dette et de pensions
La programmation fixée pour les années 2015 à 2017 par l'article 13 de la présente loi de programmation respecte l'objectif de stabilité en volume sur le périmètre de la norme élargie sur la base d'hypothèses d'inflation, de dette et de pensions présentées dans le présent rapport annexé.
Or, celles-ci sont susceptibles d'évoluer d'ici l'élaboration des projets de loi de finances postérieurs à 2015. Néanmoins, quelles que soient ces hypothèses et leur variation, les plafonds de dépenses résultant de l'application des règles de stabilité en volume et des règles de diminution hors dette et pensions seront respectés, la règle la plus contraignante des deux étant retenue pour chaque année. Ainsi, en 2017, l'application stricte de la baisse en valeur est plus contraignante que la stabilité en volume, les crédits couverts par cette dernière diminueront en effet de l'ordre de 20 Md€ par rapport à la LFI 2014.
Les années suivantes, si les prévisions de dépenses relatives à la charge de la dette et aux pensions le permettent, le plafond global de crédits sera révisé à la baisse par rapport à celui déterminé sur le champ des dépenses totales, ce qui contribuera au désendettement de l'Etat.
A l'inverse, si les variations de prévisions d'inflation, dette et pensions ne permettaient plus de respecter le plafond global des dépenses totales et alors même que les crédits sur le périmètre hors dette et pensions respecteraient la baisse prévue, les plafonds des crédits des missions seraient révisés à la baisse de manière à limiter à l'inflation la progression des dépenses totales.

Nota

Article Annexe 3 consolidé du mercredi 31 décembre 2014, abrogé le mercredi 24 janvier 2018

Annexe 3
Changements méthodologiques et conceptuels en lien avec l'application des nouvelles conventions de comptabilité nationale
Un nouveau système européen des comptes nationaux (SEC), le SEC 2010, s'applique à l'ensemble des Etats membres à compter du mois de septembre 2014. L'Insee a devancé ce changement lors de la publication des comptes annuels 2013, le 15 mai 2014 (15). Le SEC 2010 remplace ainsi le SEC 95 précédemment en vigueur.
I. - Révision à la hausse du PIB en niveau
L'application du SEC 2010 a entraîné une révision à la hausse du niveau du produit intérieur brut (PIB) principalement du fait de la comptabilisation des dépenses de recherche et développement (R&D). Ainsi le niveau du PIB en 2010 a été révisé à 1 998 Md€ dans les comptes publiés le 15 mai 2014, contre 1 937 Md€ lors de la notification.
II. - Le traitement des crédits d'impôts
Les crédits d'impôts étaient traités dans le SEC 95 en moindres recettes publiques, pour le montant budgétaire de la baisse d'impôt générée. En SEC 2010, les crédits d'impôt dits restituables (16) sont désormais enregistrés comme un surplus de dépenses (17) et les recettes ne sont ainsi plus minorées par l'impact financier de ces crédits d'impôt.
Le montant enregistré en dépense est le montant intégral de la créance reconnue par l'administration fiscale et non plus seulement le montant budgétaire imputé ou restitué. Pour la plupart des crédits-d'impôts, le montant de la créance est globalement équivalent au montant budgétaire, soit parce que la restitution est immédiate, soit parce que les dispositifs sont en régime " de croisière ". Ainsi, cette modification méthodologique n'a de conséquences sur le solde public que pour deux crédits d'impôts : le crédit-impôt recherche (CIR) et le crédit impôt compétitivité emploi (CICE). L'enregistrement a lieu l'année de la reconnaissance de la créance par l'administration fiscale, même si l'entreprise utilise sa créance pour payer son impôt sur les sociétés sur plusieurs années. Ainsi, le CICE au titre de la masse salariale 2013 est enregistré dans les comptes nationaux en 2014, année de sa déclaration par les entreprises.
Au total, le montant des recettes et des dépenses des administrations publiques (APU) est augmenté du montant des crédits d'impôts (+ 15,5 Md€ sur la dépense en 2013 et + 14 Md€ sur les recettes, toutes choses égales par ailleurs).
Toutefois, le taux de prélèvements obligatoires reste calculé net des crédits d'impôt afin de rester proche de la charge fiscale réelle supportée par les agents économiques.
Pour des raisons de lisibilité, notamment dans la phase de montée en charge du CICE, c'est l'évolution de la dépense publique hors crédits d'impôts qui est mise en avant dans la présente loi de programmation des finances publiques et dans son rapport annexé.
III. - Soultes
Les soultes (18) étaient auparavant comptabilisées comme des recettes publiques l'année de leur versement. Dans le SEC 2010, le montant d'une soulte est étalé sur la durée entière de versement des pensions.
Ce nouveau traitement dégrade le solde l'année du versement d'une soulte (seule une fraction de la soulte, et non l'intégralité, est comptabilisée en recette cette année-là) mais l'améliore les années suivantes. L'impact négatif maximal est de - 7,1 Md€ en 2005, année de versement de la soulte des industries électriques et gazières. A l'inverse, en 2013, l'ensemble des soultes (19) améliore le solde de 0,5 Md€.
IV. - Recherche et développement (R&D)
Les dépenses de R&D sont désormais comptabilisées en investissement plutôt qu'en consommation intermédiaire. Il existe deux cas :
i) Lorsque la dépense de R&D est un achat externe, la composition de la dépense publique est modifiée (le montant correspondant est enregistré en investissement plutôt qu'en consommation intermédiaire). Ce mouvement est neutre sur la dépense et les recettes des APU.
ii) Lorsque la R&D est produite par une administration publique, la production de R&D constitue une production pour emploi final propre. Une dépense d'investissement est par ailleurs comptabilisée en double compte des dépenses réellement engagées, afin de traduire le fait que la R&D donne lieu à constitution d'un capital physique. Pour neutraliser l'effet sur le solde, une opération d'un même montant, également fictive, est enregistrée côté recettes.
Ce traitement aboutit, à solde inchangé, à augmenter le montant des dépenses et des recettes des APU (en l'occurrence, les recettes hors prélèvements obligatoires), d'un montant de 13 Md€ environ en 2013.
V. - Dépenses militaires
Les biens d'équipement à usage militaire sont désormais comptabilisés en investissement plutôt qu'en consommation intermédiaire. Ce nouveau traitement modifie, à dépense globale inchangée, la composition de la dépense.
VI. - Alignement de la définition du solde maastrichtien sur le solde en comptabilité nationale
A partir de septembre 2014 (entrée en vigueur de la révision du règlement CE 479/2009 du Conseil, du 25 mai 2009, sur les statistiques dans le cadre de la procédure " EDP "), la définition du solde maastrichtien est identique à celle du solde en comptabilité nationale. Par conséquent, le solde pris en compte à l'échelon européen ne sera plus corrigé des gains et pertes sur swaps. La disparition de cette correction entraîne une dégradation du solde public de 0,5 Md€ en 2013.
(15) Voir la note de l'INSEE du 15 mai 2014 " Les comptes nationaux passent en base 2010 " : http://www.insee.fr/fr/indicateurs/cnat_annu/base_2010/methodologie/comptes-nationaux-base-2010.pdf (16) Selon l'INSEE, " le Système européen de comptes 2010 distingue deux sortes de crédits d'impôts : les crédits restituables et non restituables. Un crédit d'impôt est dit “restituable” si le contribuable peut obtenir un remboursement de l'Etat lorsque l'avantage fiscal excède le montant d'impôt dû. Par exemple, la prime pour l'emploi est un crédit d'impôt restituable car même des ménages peu ou pas imposables peuvent en bénéficier sous la forme d'un versement de l'Etat. A contrario, la réduction d'impôt obtenue pour les dons aux œuvres est “non restituable”, puisqu'elle ne peut pas excéder l'impôt dû et ne donne donc lieu à aucun remboursement. " (17) Selon la nature du crédit d'impôt, le reclassement a lieu en subvention, en prestation sociale ou en aide à l'investissement. (18) Montants versés par une entité au titre d'une contribution ponctuelle, valant solde de tout compte, à la future dépense de pension de ses employés. (19) Les transferts reçus sont les suivants : i) Régime de retraite de France Télécom transféré à l'Etat en 1997, pour 37,5 milliards de francs ; ii) Industries électriques et gazières (IEG) transféré à la CNAV en 2005, pour une soulte de 3,1 Md€ payée immédiatement, plus le paiement pendant vingt ans de la contribution tarifaire d'acheminement (CTA) ; iii) Régime de retraite de La Poste transféré à l'Etat en 2006, pour 2 Md€.

Nota

Article Annexe 4 consolidé du mercredi 31 décembre 2014, abrogé le mercredi 24 janvier 2018

Principales définitions

La notion d' administrations publiques (APU) est celle définie à l'article 2 du protocole n° 12 sur la procédure concernant les déficits excessifs, annexé aux traités européens, c'est-à-dire les administrations centrales, les autorités régionales ou locales et les fonds de sécurité sociale, à l'exclusion des opérations commerciales, telles que définies dans le système européen de comptes économiques intégrés (20).
La notion de prélèvements obligatoires (PO) a été initialement proposée par l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) et repose sur trois critères : les flux doivent correspondre à des versements effectifs, les destinataires de ces flux doivent être les APU et, enfin, ces versements doivent avoir un caractère non volontaire (absence de choix du montant et des conditions de versement, inexistence de contreparties immédiates). Au sein de l'Union européenne, les notions d'impôts et de cotisations sociales sont définies selon des critères précis et contraignants pour les Etats membres. En France, c'est l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) qui est en charge du classement d'un prélèvement dans la catégorie des PO. La notion de mesures nouvelles en prélèvements obligatoires, qui correspond à l'effort en recettes, s'entend comme les mesures sociales et fiscales nouvelles décidées ou mises en œuvre par les APU, votées par le Parlement ou prises par voie réglementaire, qui font évoluer les prélèvements obligatoires (y compris impact des crédits d'impôt).
Afin de se prémunir des effets du cycle économique, et d'éviter les effets procycliques d'un pilotage par le solde public nominal (c'est-à-dire éviter une politique budgétaire expansionniste lorsque la conjoncture est favorable et que les recettes fiscales sont dynamiques, et inversement une politique restrictive en bas de cycle), les Etats de l'Union signataires du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire (TSCG) ont mis en place des règles ancrées sur le solde structurel par sous-secteur (c'est-à-dire le solde public corrigé des variations conjoncturelles et net des mesures ponctuelles et temporaires - cf. infra)
La règle d'équilibre est considérée comme respectée si le solde structurel annuel correspond à l'objectif à moyen terme (OMT). Chaque Etat membre fixe dans son programme de stabilité cet OMT, qui doit respecter une limite supérieure de déficit structurel de 0,5 %, ou de 1 % pour les Etats dont le ratio d'endettement est sensiblement inférieur à la valeur de référence de 60 % du produit intérieur brut (PIB) et dont les risques sur la soutenabilité des finances publiques sont faibles. En droit interne français, l'OMT est fixé par la loi de programmation des finances publiques (LPFP). Le Conseil examine l'OMT dans le cadre de l'examen du programme de stabilité ainsi que la trajectoire d'ajustement vers cet objectif. Par ailleurs, conformément à l'article 2 bis du règlement (CE) n° 1466/1997 du Conseil, du 7 juillet 1997, précité, l'OMT est fixé à un niveau de solde structurel qui garantit la soutenabilité des finances publiques ou une progression rapide vers leur soutenabilité, tout en autorisant une marge de manœuvre budgétaire, en tenant compte notamment des besoins en investissements publics . Le code de conduite pour l'application du pacte de stabilité et de croissance précise que l'objectif de moyen terme est différencié selon les Etats membres pour prendre en compte la diversité des situations économiques (notamment la volatilité de l'écart de production) et de finances publiques et les risques liés à la soutenabilité (en particulier le niveau de la dette et l'évolution des dépenses futures liées au vieillissement). L'OMT fixé par la France dans la présente loi de programmation est défini à l'article 2 de cette même loi.
Le solde structurel vise à séparer la partie du solde public qui dépend directement de la conjoncture de celle qui en est indépendante. Ainsi, le calcul du solde structurel repose sur la définition du cycle économique, et donc de l'écart du PIB effectif au PIB potentiel, appelé écart de production. Chaque année, le solde public peut se décomposer en : (1) une composante conjoncturelle qui reflète donc l'impact de la position dans le cycle sur les postes de recettes et de dépenses qui en sont affectés ; (2) des mesures ponctuelles et temporaires (one-offs), qui, parce qu'elles n'affectent pas le déficit durablement, sont exclues de l'évaluation du solde structurel (cf. annexe 5) ; et (3) de la composante structurelle (cf. encadré infra).
Les évaluations du solde structurel et des efforts structurels nécessitent l'estimation de l' activité potentielle (ou PIB potentiel) de l'économie française : il s'agit du niveau d'activité qui serait observée en l'absence de tensions sur l'utilisation des capacités de production, et qui correspond par conséquent à une croissance tendancielle qui n'est pas sujette aux fluctuations du cycle économique. Elle est estimée à partir d'une projection des gains tendanciels de productivité et de l'offre potentielle de travail, cette dernière dépendant de la démographie, des taux d'activité et du chômage structurel. Le terme croissance potentielle désigne l'évolution de l'activité potentielle.
L'ajustement structurel (défini comme la variation du solde structurel) n'est cependant pas entièrement de nature discrétionnaire. Certains éléments échappent en effet au contrôle direct du Gouvernement et du Parlement comme les sur-réactions des recettes à l'évolution du PIB ainsi que l'évolution des recettes non fiscales (comme les dividendes). Dans le détail, l'ajustement structurel se décompose en un effort en recettes, un effort en dépense, une composante non discrétionnaire et la contribution de la clé en crédits d'impôt.
L'effort en recettes est défini comme le montant des mesures nouvelles en prélèvements obligatoires (hors one-offs). La définition de l'effort en recettes est inchangée par rapport à la précédente loi de programmation. L'effort en dépense est défini comme la contribution de l'écart entre la croissance de la dépense publique réelle (hors crédits d'impôt, hors one-offs, hors effet de la conjoncture sur les dépenses chômage) et la croissance potentielle de l'économie. La définition de l'effort en dépense est inchangée par rapport à la définition retenue dans la précédente loi de programmation. La composante non discrétionnaire, hors de contrôle du Gouvernement, est définie comme l'effet du décalage observé entre les élasticités spontanées des recettes et les élasticités usuelles auquel s'ajoute l'évolution des recettes hors prélèvements obligatoires. La définition est inchangée par rapport à la précédente loi de programmation. Les nouvelles conventions comptables du SEC 2010 (cf. annexe 3), conduisent à ajouter un terme supplémentaire pour traiter les crédits d'impôt. En effet, les crédits d'impôt, en comptabilité nationale, réduisent les prélèvements obligatoires du montant de leur impact sur les recettes fiscales ( budgétaire ), mais contribuent au solde public au niveau de leur créance ( droits constatés ). Dès lors, afin de maintenir inchangé l'effort en recettes et sa cohérence avec le concept de taux de prélèvements obligatoires et de mesures nouvelles, ainsi que les autres composantes de l'ajustement structurel précitées, un terme supplémentaire apparaît dans cette décomposition : c'est le terme de variation de l'écart entre le coût budgétaire et le coût en comptabilité nationale des crédits d'impôt restituables et reportables.
Outre cette nouvelle décomposition liée au passage au SEC 2010, l'actuelle méthodologie de calcul du solde structurel ne diffère de celle utilisée pour la précédente LPFP que sur deux aspects développés ci-dessous. Pour le calcul du solde structurel et par suite du solde conjoncturel, une approche impôt par impôt est retenue, dans la mesure où la réaction des bases taxables à la conjoncture peut être très différente en fonction des impôts considérés : des élasticités estimées à l'écart de production spécifiques pour l'IS, l'IR et la CSG, les cotisations sociales et les autres prélèvements obligatoires sont donc utilisées. L'encadré infra précise le calcul dans le détail. L'OCDE a actualisé à l'été 2014 les élasticités des prélèvements obligatoires (21) et la Commission a annoncé qu'elle utiliserait ces nouvelles estimations dès cet automne. Les élasticités utilisées ont été révisées en conséquence pour reprendre celles de l'OCDE et sont présentées dans le tableau suivant :
Elasticités à l'écart de production

	ANCIENNES (2005)	NOUVELLES (2014)
Impôt sur le revenu	1,18	1,86
CSG	0,825	1,86
Impôt sur les sociétés	1,59	2,76
Cotisations sociales	0,825	0,63
Autres prélèvements obligatoires (dont TVA)	1,00	1,00
Dépenses chômage	- 3,30	- 3,23

Enfin, dans la précédente loi de programmation, il était tenu compte du retard d'un an des recettes d'impôt sur le revenu (IR) et d'impôt sur les sociétés (IS) par rapport à leur fait générateur. Ce retard visait à capter la spécificité de perception de ces deux impôts. Trois raisons conduisent à ne plus tenir compte de ces retards dans l'évolution du solde. D'une part, il apparait que ces retards sont en pratique d'un impact limité. D'autre part, cela permet de simplifier l'analyse du solde structurel et de l'ajustement structurel (22). Enfin, cette approche s'apparente à la méthodologie suivie par la Commission européenne.
(20) Les quatre départements et régions d'outre-mer (Guadeloupe, Martinique, Guyane, La Réunion et Mayotte) font partie des collectivités territoriales résidant sur le territoire économique, et donc du sous-secteur APUL. Les collectivités d'outre-mer (Wallis et Futuna, Saint-Pierre-et-Miquelon) et les pays d'outre-mer (Polynésie et Nouvelle-Calédonie) sont en revanche classés dans le Reste du monde , en dehors des administrations publiques françaises. (21) Plus précisément, la semi-élasticité à l'écart de production. (22) Ainsi, le solde conjoncturel était auparavant affecté non seulement par l'écart de production contemporain mais également par les effets retards de la conjoncture (écart de production passé).
Encadré : Mode de calcul du solde structurel (23)
Le solde structurel est le solde qui serait observé si le PIB était égal à son potentiel. Il correspond au solde public corrigé des effets du cycle économique et son calcul repose donc sur l'écart entre le PIB effectif noté Y et le PIB potentiel noté Y*.
Côté dépense, seules les dépenses de chômage sont supposées cycliques. Le reste des dépenses sont supposées être structurelles, soit parce qu'elles sont de nature discrétionnaire, soit parce que leur lien avec la conjoncture est difficile à mesurer. Côté recettes, on suppose que tous les prélèvements obligatoires (impôt sur le revenu [IR] et contribution sociale généralisée [CSG], impôt sur les sociétés [IS], cotisations sociales et les autres prélèvements obligatoires) dépendent de la conjoncture tandis que le reste des recettes (comme les dividendes versés à l'Etat) est supposé être indépendant à la position de l'économie dans le cycle.
Pour chaque catégorie de prélèvements obligatoires R, la composante structurelle Rs peut s'écrire en fonction de l'élasticité conventionnelle q à l'écart de production :
Vous pouvez consulter l'image dans le fac-similé du
JOnº 0301 du 30/12/2014, texte nº 1
Le total des recettes structurelles est donc obtenu comme la somme des recettes structurelles, calculées Rs (pour les quatre catégories de prélèvements obligatoires cycliques : IR et CSG, IS, cotisations sociales et autres prélèvements obligatoires), additionnée au reste des recettes.
Les dépenses structurelles s'obtiennent comme la différence entre les dépenses effectives et les dépenses structurelles liées au chômage, Dscho. Celles-ci sont déterminées de la même manière que pour les recettes structurelles, en fonction de l'élasticité conventionnelle e des dépenses de chômage à l'écart de production.
Vous pouvez consulter l'image dans le fac-similé du
JOnº 0301 du 30/12/2014, texte nº 1
La différence entre les dépenses structurelles et les recettes structurelles constitue le solde structurel Ss. Enfin, le ratio du solde structurel au PIB potentiel en valeur retient le déflateur du PIB.
(23) Voir le document de travail de la DG Trésor (décembre 2009) intitulé Solde structurel et effort structurel : vers une décomposition par sous-secteur des administrations publiques .

Nota

Article Annexe 5 consolidé du mercredi 31 décembre 2014, abrogé le mercredi 24 janvier 2018

Périmètre des mesures exceptionnelles et temporaires à exclure du solde structurel
Afin de traiter des mesures exceptionnelles qui modifient de manière temporaire les soldes publics, le Pacte de stabilité et de croissance a introduit, dès sa révision de 2005, la notion de mesures exceptionnelles et temporaires qui n'ont pas d'impact pérenne sur le déficit public, les one-offs. Ce concept visait à faire face à la multiplication d'événements de très grande ampleur qui brouillaient fortement la lecture de l'équilibre des finances publiques. Le solde structurel est ainsi défini comme le solde public corrigé des effets du cycle économique et de ces mesures.
I. - Une définition générale difficile à déterminer
Les finances publiques résultent d'une multitude d'évènements temporaires et exceptionnels. Il est donc malaisé de distinguer ce qui peut être considéré comme un élément one-off et ce qui relève du domaine de l'ordinaire.
Par exemple, beaucoup d'investissements publics sont par nature des dépenses uniques : la construction d'une route, d'une école ou d'une ligne à grande vitesse. Pour autant, il ne serait pas envisageable d'exclure les investissements du solde structurel dans la mesure où ils représentent chaque année un montant d'environ 4 % du PIB.
Cette problématique est plus générale en termes de finances publiques : les coûts des opérations extérieures (guerre, opération à l'étranger), les dépenses en cas de catastrophes naturelles, le déclenchement de garanties, peuvent représenter des montants importants, parfois temporaires, qu'il est difficile de caractériser.
Face à la difficulté de la définition générale du concept, la Commission européenne a progressivement développé une liste théorique de one-offs potentiels, qu'elle ne suit pas systématiquement.
Les textes européens ne contiennent pas de définition précise des one-offs :le pacte de stabilité et de croissance se contente de mentionner que les soultes, c'est-à-dire les transferts d'obligation de pension, en font partie. C'est le code de conduite du programme de stabilité qui essaie de préciser la notion, en la définissant comme des recettes ou dépenses ponctuelles qui ne modifient pas la situation budgétaire des finances publiques à long terme . Les exemples cités incluent notamment les dépenses exceptionnelles en cas de catastrophes naturelles ou d'événements exceptionnels (action militaire) et les soultes perçues lors de transferts d'engagements de retraites.
La Commission admet explicitement la difficulté inhérente à la manipulation de ce concept. Dans une publication de 2006 (24), elle souligne notamment qu'un one-off ne peut avoir qu'une influence temporaire sur le déficit, et ne doit pas être récurrent (25).
La liste de la Commission présente deux caractéristiques : elle est explicitement non exhaustive et non systématique. Il s'agit seulement d'une liste indicative de catégories d'opérations qui peuvent être considérées comme des mesures exceptionnelles et temporaires (26). A titre d'illustration, des mesures qui sont pourtant citées dans la liste indicative de la Commission n'ont pas été corrigées en one-offs :
- les ventes d'immobilier n'ont jamais été traitées en one-offs par la Commission dans le cas de la France ;
- en 2012, la décision de budget rectificatif européen pour 2012, qui a dégradé ex post le solde public en 2012 (le paiement ayant été fait en 2013), n'a pas non plus été classé en one-off par la Commission.
En pratique, face à cette absence de définition juridiquement contraignante des one-offs à l'échelon européen, la Commission adopte donc une approche au cas par cas.
II. - La doctrine proposée par le Gouvernement
Répondant à la demande du Haut Conseil des finances publiques, le Gouvernement propose un ensemble de critères permettant de mieux appréhender la notion de one-offs. Trois ensembles de one-offs peuvent être dégagés.
A. - Premier ensemble : les mesures one-offs systématiques. Elles doivent être définies au regard des cinq principes. En pratique, aucune mesure ne suit l'ensemble de ces principes en SEC 2010
(1) L'événement concerné ne doit pas être récurrent
Il convient de ne pas exclure systématiquement une catégorie particulière d'événements. Par exemple, les remises de dette aux Etats étrangers sont fréquentes en France, notamment dans le cadre du Club de Paris et de sa politique d'aide au développement. Exclure systématiquement de telles opérations viendrait biaiser la mesure du déficit. Une telle approche est également valable pour les dépenses liées aux catastrophes naturelles ou aux opérations extérieures. Des opérations qui relèvent de la gestion habituelle du patrimoine non financier de l'Etat (investissement public, cessions d'immeubles, gestion du patrimoine immatériel comme les fréquences hertziennes) n'ont pas non plus vocation à être systématiquement corrigées en one-offs. Seule une analyse au cas par cas permettrait de retirer celles dont l'ampleur brouille la lecture du déficit public.
(2) Pour une année donnée, le nombre de one-offs doit être limité pour éviter de biaiser la mesure du déficit public
Ce principe est un garde-fou face au grand nombre de mesures exceptionnelles et temporaires qui rythment l'évolution d'un solde budgétaire. Il permet d'éviter de traiter en one-offs un nombre important d'évènements, ce qui aurait pour effet de concentrer l'attention sur la classification en one-off plutôt que sur la trajectoire de finances publiques.
(3) L'événement concerné doit entraîner un impact budgétaire significatif
Il convient ainsi de n'envisager que des facteurs qui peuvent potentiellement représenter un montant important.
(4) Tout événement qui améliore le solde aujourd'hui pour le dégrader systématiquement dans le futur doit être considéré comme un one-off
Les évènements qui se qualifient spontanément pour un traitement en one-off sont en effet ceux qui correspondent à une recette importante qui se fait en contrepartie de dépenses futures : en SEC 95, c'était le cas des soultes liées à la reprise des obligations futures de paiement de retraite (les administrations récupèrent en une fois une compensation correspondant à la valeur actualisée des déséquilibres futurs). Néanmoins, depuis la publication des comptes en SEC 2010, les soultes n'améliorent plus le déficit en une seule fois mais sur de nombreuses années.
(5) Les mesures one-offs ne doivent pas concerner le mode de calcul de l'impôt
Le Gouvernement n'a pas repris l'approche de la Commission, qui corrige certaines mesures nouvelles quand elle juge leur rendement non pérenne : c'est par exemple le cas de recettes qui rapportent plus l'année de leur mise en place qu'en régime permanent.
La ligne de partage peut en effet être difficile à déterminer lorsqu'il y a de nombreuses mesures nouvelles chaque année.
En outre, un tel choix ne permet pas d'assurer de manière simple et transparente un traitement homogène entre les différentes mesures nouvelles. Par exemple, une hausse d'IS dont l'impact est plus fort la première année du fait de la mécanique de l'impôt peut être considérée par la Commission comme exceptionnelle et temporaire. A l'inverse, une hausse progressive de cotisation sociale à mi-année (avec une montée en charge sur deux ans) est traitée par la Commission de façon séquentielle.
Au total, alors que seules les soultes étaient auparavant incluses dans la liste de mesures toujours considérées comme one-off, en SEC 2010 plus aucune mesure ne doit être considérée systématiquement comme telle.
(24) Cf. Public finances in EMU 2006. (25) Par exemple, bien que chaque projet d'investissement soit unique, les investissements sont vus comme un continuum de décisions du même type et ne seront considérés comme one-offs que si, exceptionnellement, ils concernent des montants importants. (26) an indicative list of types of operations that could be considered as one-off and temporary measures .
Ensemble 1 : Mesures systématiquement considérées comme one-offs :
LPFP 2012-2017 (SEC 95) : Soultes.
LPFP 2014-2017 (SEC 2010) : Aucune.
B. - Deuxième ensemble : dans les lois de programmation des finances publiques, les événements dont l'impact budgétaire est substantiel et dont la temporalité est incertaine sont classés en one-offs
Au moment de la programmation pluriannuelle, il convient de traiter de manière spécifique les éléments connus ex ante, dont l'incertitude entourant les montants concernés ou les dates d'occurrence ou d'imputation est importante. Cette logique a prévalu dans le traitement en one-offs des contentieux fiscaux de série dont l'instruction est en cours. Au moment de la précédente programmation, les montants concernés étaient importants et il existait une forte incertitude sur la temporalité et le montant de décaissement. Cette incertitude est toujours d'actualité. Il a été choisi de maintenir ce traitement. Cette incertitude ne doit pas biaiser la mesure du solde structurel, ce qui est le cas puisque les montants sont déjà provisionnés dans la trajectoire initiale.
Ensemble 2 : Evénements importants financièrement mais incertains en termes de temporalité, considérées comme one-offs en amont des lois de programmation :
LPFP 2012-2017 : contentieux fiscaux de masse.
LPFP 2014-2017 : contentieux fiscaux de masse.
C. - Troisième ensemble : dans le cadre du contrôle ex post, des événements imprévus ayant un impact unique sur le solde public peuvent être traités en one-offs
Le traitement des événements imprévus dans le cadre du contrôle ex post doit être apprécié au regard des règles organiques relatives au mécanisme de correction des écarts.
Si, en cours de mise en œuvre de la programmation, des événements apparaissent qui n'avaient pu être anticipés ex ante et sont de taille très importante et qu'ils ne modifient pas la trajectoire de moyen terme, il parait inutile de prendre des mesures pour corriger la déviation compte tenu de ce caractère temporaire. Du point de vue des règles organiques, il est pragmatique de le traiter en one-off pour éviter de déclencher inutilement le mécanisme de correction. Par exemple, le Gouvernement - comme la Commission européenne - a traité en one-off la recapitalisation de Dexia fin 2012.
Les critères de taille et de non pérennité sont essentiels. Ainsi, bien qu'Eurostat ait changé le traitement comptable du prélèvement sur recettes en faveur de l'Union européenne en fin d'année 2012, le Gouvernement n'a pas proposé de le traiter en one-offs alors qu'il a augmenté le déficit 2012 (600 M€ en net). Même si leur caractère imprévisible pousserait à corriger les budgets rectificatifs en one-offs, le Gouvernement a fait le choix de ne pas le faire.
Ensemble 3 : Evénements imprévus à intégrer en tant que one-offs ex post :
LPFP 2012-2017 : Aucune définition ex ante. Seule la recapitalisation de Dexia est intervenue en tant que one-off ex post.
LPFP 2014-2017 : Aucune information à ce stade. Exceptionnel et non anticipé par nature.

Nota

Article Annexe 6 consolidé du mercredi 31 décembre 2014, abrogé le mercredi 24 janvier 2018

Annexe 6
Table de passage entre les dispositions de la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques et le présent rapport annexé

LOI ORGANIQUE relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques (article 5) prévoit que le rapport annexé contienne les éléments suivants	PARTIES correspondantes du rapport annexé
1° Les hypothèses et les méthodes retenues pour établir la programmation	Ensemble du rapport, notamment partie I sur le contexte macroéconomique
2° Pour chacun des exercices de la période de la programmation, les perspectives de recettes, de dépenses, de solde et d'endettement des administrations publiques et de chacun de leurs sous-secteurs, exprimées selon les conventions de la comptabilité nationale	Parties II et III : La trajectoire des finances publiques et analyse par sous-secteur
3° Pour chacun des exercices de la période de la programmation, l'estimation des dépenses d'assurance vieillesse et l'estimation des dépenses d'allocations familiales	Partie III C.2 : Dépenses d'assurance vieillesse et d'allocations familiales
4° Pour chacun des exercices de la période de la programmation, les perspectives de recettes, de dépenses et de solde des régimes complémentaires de retraite et de l'assurance chômage, exprimées selon les conventions de la comptabilité nationale	Partie III C.3 : Dépenses des régimes complémentaires de retraite et de l'assurance chômage
5° Les mesures de nature à garantir le respect de la programmation	Partie III (la trajectoire des finances publiques par sous-secteur)
6° Toute autre information utile au contrôle du respect des plafonds et objectifs mentionnés aux 1° et 2° de l'article 2, notamment les principes permettant de comparer les montants que la loi de programmation des finances publiques prévoit avec les montants figurant dans les lois de finances de l'année et les lois de financement de la sécurité sociale de l'année	Partie III (la trajectoire des finances publiques par sous-secteur) notamment III.A partie « Passage LPFP- PLF » et III.C partie « Passage LPFP - PLFSS)
7° Les projections de finances publiques à politiques inchangées, au sens de la directive 2011/85/UE du Conseil, du 8 novembre 2011, sur les exigences applicables aux cadres budgétaires des Etats membres, et la description des politiques envisagées pour réaliser l'objectif à moyen terme au regard de ces projections	Partie II A.2
8° Le montant et la date d'échéance des engagements financiers significatifs de l'Etat en cours n'ayant pas d'implication immédiate sur le solde structurel	Partie III A
9° Les modalités de calcul de l'effort structurel mentionné à l'article 1er, la répartition de cet effort entre chacun des sous-secteurs des administrations publiques et les éléments permettant d'établir la correspondance entre la notion d'effort structurel et celle de solde structurel	Partie II A.3 : Evolution du solde structurel et de l'effort structurel des administrations publiques.) et III
10° Les hypothèses de produit intérieur brut potentiel retenues pour la programmation des finances publiques. Le rapport présente et justifie les différences éventuelles par rapport aux estimations de la Commission européenne	Partie I C (les hypothèses de produit intérieur brut potentiel et la justification des écarts par rapport aux estimations de la Commission européenne)
11° Les hypothèses ayant permis l'estimation des effets de la conjoncture sur les dépenses et les recettes publiques, et notamment les hypothèses d'élasticité à la conjoncture des différentes catégories de prélèvements obligatoires et des dépenses d'indemnisation du chômage. Le rapport présente et justifie les différences éventuelles par rapport aux estimations de la Commission européenne	Partie II A.3 : Evolution du solde structurel et de l'effort structurel des administrations publiques.)
12° Les modalités de calcul du solde structurel annuel mentionné à l'article 1er	Partie II A.1 : Evolution du solde structurel et de l'effort structurel des administrations publiques.)
Ce rapport présente également la situation de la France au regard des objectifs stratégiques européens	Partie II A.5 : Le cadre européen