LOI n° 2025-199 du 28 février 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2025
Titre II : DOTATIONS ET OBJECTIFS DE DÉPENSES DES BRANCHES ET DES ORGANISMES CONCOURANT AU FINANCEMENT DES RÉGIMES OBLIGATOIRES
1° 523 millions d'euros pour les régimes obligatoires d'assurance maladie ;
2° 86 millions d'euros pour la branche Autonomie du régime général.
II.-Le montant de la contribution de la branche Autonomie du régime général au financement des actions des agences régionales de santé concernant les établissements et les services médico-sociaux ou les prises en charge et les accompagnements en direction des personnes âgées ou handicapées, mentionnée au 3° de l'article L. 1432-6 du code de la santé publique, est fixé à 190 millions d'euros pour l'année 2025.
III.-Le montant de la dotation des régimes obligatoires d'assurance maladie pour le financement de l'Office national d'indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales, mentionnée à l'article L. 1142-23 du code de la santé publique, est fixé à 181,2 millions d'euros pour l'année 2025.
IV.-Le montant de la dotation des régimes obligatoires d'assurance maladie pour le financement de l'Agence nationale de santé publique mentionnée à l'article L. 1413-1 du code de la santé publique est fixé à un maximum de 357,61 millions d'euros pour l'année 2025, dépenses pour la gestion des crises comprises.
V.-Le montant de la dotation des régimes obligatoires d'assurance maladie pour le financement de l'Agence de biomédecine mentionnée à l'article L. 1418-1 du code de la santé publique est fixé à un maximum de 57,42 millions d'euros pour l'année 2025.
VI.-Le montant de la dotation des régimes obligatoires d'assurance maladie pour le financement de l'Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé mentionnée à l'article L. 5311-1 du code de la santé publique est fixé à un maximum de 149,04 millions d'euros pour l'année 2025.
VII.-Le montant de la dotation des régimes obligatoires d'assurance maladie pour le financement de la Haute Autorité de santé mentionnée à l'article L. 161-37 du code de la sécurité sociale est fixé à un maximum de 75,68 millions d'euros pour l'année 2025.
VIII.-Le montant de la dotation des régimes obligatoires d'assurance maladie pour le financement du groupement d'intérêt public Agence du numérique en santé prévue à l'article L. 1111-24 du code de la santé publique est fixé à un maximum de 121,67 millions d'euros pour l'année 2025.
IX.-Le montant de la dotation des régimes obligatoires d'assurance maladie pour le financement de l'Etablissement français du sang prévue à l'article L. 1222-8 du code de la santé publique est fixé à un maximum de 114,95 millions d'euros pour l'année 2025.
X.-Le montant de la dotation des régimes obligatoires d'assurance maladie pour le financement de l'Ecole des hautes études en santé publique prévue à l'article L. 756-2-1 du code de l'éducation est fixé à un maximum de 47,23 millions d'euros pour l'année 2025.
XI.-Le montant de la dotation des régimes obligatoires d'assurance maladie pour le financement de l'Agence nationale d'appui à la performance des établissements de santé et médico-sociaux prévue à l'article L. 6113-10-2 du code de la santé publique est fixé à un maximum de 20,69 millions d'euros pour l'année 2025.
XII.-Le montant de la dotation des régimes obligatoires d'assurance maladie pour le financement de l'Agence technique de l'information sur l'hospitalisation prévue au 2° du I de l'article 4 de la loi n° 2002-73 du 17 janvier 2002 de modernisation sociale est fixé à un maximum de 12 millions d'euros pour l'année 2025.
XIII.-Le montant de la dotation des régimes obligatoires d'assurance maladie pour le financement du Centre national de gestion prévue à l'article L. 453-5 du code général de la fonction publique est fixé à un maximum de 86,43 millions d'euros pour l'année 2025.
XIV.-Le montant de la dotation des régimes obligatoires d'assurance maladie pour le financement de l'Agence nationale du développement professionnel continu prévue à l'article L. 4021-6 du code de la santé publique est fixé à un maximum de 215,87 millions d'euros pour l'année 2025.
XV.-Une mise en réserve prudentielle d'au minimum 0,3 % est appliquée aux plafonds fixés aux IV à XIII du présent article. Ce niveau de mise en réserve prudentielle est fixé chaque année pour chaque entité mentionnée aux mêmes IV à XIII par arrêté du ministre chargé de la santé et de la sécurité sociale, en tenant compte de la soutenabilité budgétaire, des besoins de gestion de crise et, le cas échéant, de la part et de la nature des dépenses d'intervention. Le montant de la dotation versée par le régime obligatoire d'assurance maladie aux entités mentionnées auxdits IV à XIII tient compte chaque année de cette mise en réserve.
XVI.-Le code de la santé publique est ainsi modifié :
1° A la fin de la seconde phrase du premier alinéa de l'article L. 1111-24, les mots : « arrêté du ministre chargé de la sécurité sociale » sont remplacés par les mots : « la loi » ;
2° A la fin de la deuxième phrase du 3° de l'article L. 1222-8, les mots : « arrêté des ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale » sont remplacés par les mots : « la loi » ;
3° Le 2° des articles L. 1413-12 et L. 1418-7 est complété par une phrase ainsi rédigée : « Le montant de cette dotation est fixé chaque année par la loi ; »
4° Après le premier alinéa de l'article L. 4021-6, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« Les ressources de l'Agence nationale du développement professionnel continu sont constituées notamment d'une contribution des régimes obligatoires d'assurance maladie dont le montant est fixé chaque année par la loi. » ;
5° Le 5° de l'article L. 5321-2 est complété par une phrase ainsi rédigée : « Le montant de cette dotation est fixé chaque année par la loi. » ;
6° L'article L. 6113-10-2 est ainsi modifié :
a) A la fin de la première phrase du 1°, les mots : « arrêté des ministres chargés du budget, de la santé et de la sécurité sociale » sont remplacés par les mots : « la loi » ;
b) Le 2° est complété par les mots : « dont le montant est fixé chaque année par la loi ».
XVII.-A la première phrase du 2° de l'article L. 161-45 du code de la sécurité sociale, les mots : « arrêté des ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale » sont remplacés par les mots : « la loi ».
XVIII.-A la fin de la deuxième phrase de l'article L. 453-5 du code général de la fonction publique, les mots : « arrêté des ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale » sont remplacés par les mots : « la loi ».
XIX.-L'article L. 756-2-1 du code de l'éducation est ainsi modifié :
1° A la fin de la deuxième phrase, les mots : «, dont le montant est fixé chaque année par arrêté des ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale » sont supprimés ;
2° Après la même deuxième phrase, est insérée une phrase ainsi rédigée : « Le montant maximal de cette dotation est fixé chaque année par la loi. »
XX.-Le 2° du I de l'article 4 de la loi n° 2002-73 du 17 janvier 2002 de modernisation sociale est complété par une phrase ainsi rédigée : « Le montant de cette dotation est fixé chaque année par la loi ; ».
XXI.-Le montant de la contribution de la branche Accidents du travail et maladies professionnelles du régime général au financement du Fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante est fixé à 465 millions d'euros au titre de l'année 2025.
XXII.-Le montant de la contribution de la branche Accidents du travail et maladies professionnelles du régime général au financement du Fonds de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante est fixé à 453 millions d'euros au titre de l'année 2025.
XXIII.-Le montant du versement mentionné à l'article L. 176-1 du code de la sécurité sociale est fixé à 1,6 milliard d'euros au titre de l'année 2025.
XXIV.-Les montants mentionnés à l'article L. 242-5 du code de la sécurité sociale et à l'article L. 751-13-1 du code rural et de la pêche maritime couvrant les dépenses supplémentaires engendrées par les départs en retraite à l'âge fixé en application de l'article L. 351-1-4 du code de la sécurité sociale et les dépenses supplémentaires engendrées par le dispositif mentionné à l'article L. 4163-1 du code du travail sont respectivement fixés à 220,7 millions d'euros et à 9,7 millions d'euros pour l'année 2025.
(En milliards d'euros)
Sous-objectifs |
Objectifs de dépenses |
|---|---|
Dépenses de soins de ville |
113,2 |
Dépenses relatives aux établissements de santé |
109,6 |
Dépenses relatives aux établissements et services pour personnes âgées |
17,6 |
Dépenses relatives aux établissements et services pour personnes handicapées |
15,7 |
Dépenses relatives au fonds d'intervention régional et au soutien national à l'investissement |
6,3 |
Autres prises en charge |
3,4 |
Total |
265,9 |
(En milliards d'euros)
Prévision de charges |
|
|---|---|
Fonds de solidarité vieillesse |
21,1 |
RAPPORT DÉCRIVANT LES PRÉVISIONS DE RECETTES ET LES OBJECTIFS DE DÉPENSES PAR BRANCHE DES RÉGIMES OBLIGATOIRES DE BASE ET DU RÉGIME GÉNÉRAL, LES PRÉVISIONS DE RECETTES ET DE DÉPENSES DES ORGANISMES CONCOURANT AU FINANCEMENT DE CES RÉGIMES AINSI QUE L'OBJECTIF NATIONAL DE DÉPENSES D'ASSURANCE MALADIE POUR LES ANNÉES 2025 À 2028
Le solde des régimes obligatoires de base a connu une dégradation sans précédent en 2020, sous l'effet des dépenses occasionnées par la crise sanitaire et de la récession qui l'a suivie, et a atteint le niveau de - 39,7 milliards d'euros. Il s'est redressé en 2021 à 24,3 milliards d'euros, sous l'effet de la reprise progressive de l'activité. L'amélioration s'est poursuivie en 2022, à la faveur d'un recul important des coûts liés à la covid-19 mais dans un contexte marqué par le début d'une forte reprise de l'inflation, le solde atteignant - 19,7 milliards d'euros en 2022, puis de nouveau en 2023, année au cours de laquelle le déficit s'est réduit à 10,8 milliards d'euros, sous l'effet notamment de l'extinction des dépenses liées à la crise sanitaire.
Le déficit repartirait à la hausse en 2024 (18,2 milliards d'euros), du fait de la croissance des prestations induite par l'inflation enregistrée en 2023, avec notamment une revalorisation de 5,3 % des pensions de retraite au 1er janvier, alors que la masse salariale croîtrait de 3,3 % seulement (après 5,7 % en 2023) (I). Le solde bénéficie néanmoins de l'affectation à la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) de 0,15 point de contribution sociale généralisée (CSG) en provenance de la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES), prévue par la loi n° 2020-992 du 7 août 2020 relative à la dette sociale et à l'autonomie, ainsi que des effets graduels de la réforme des retraites liés au relèvement progressif de l'âge d'ouverture des droits et à l'accélération du rythme de montée en charge de la durée d'assurance. La trajectoire présentée dans cette annexe traduit enfin la mise en œuvre des mesures proposées dans la présente loi (II). D'ici 2028, le déficit atteindrait 24,1 milliards d'euros : alors que les dépenses ralentiraient du fait de la normalisation de l'inflation, les perspectives d'évolution spontanée des recettes ne permettraient pas de résorber le déficit né initialement de la crise. Malgré les mesures nouvelles en recettes, avec notamment, dès 2025, une réforme des allègements généraux représentant un surplus de recettes de 1,6 milliard d'euros pour la sécurité sociale et une nouvelle hausse de 3 points du taux des cotisations dues par les employeurs à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités territoriales (CNRACL), l'accroissement du déficit se poursuivrait en 2025 pour s'établir à 22,1 milliards d'euros. Deux branches concentreraient l'essentiel du déficit à moyen terme : la branche Maladie, du fait notamment des dépenses pérennes nées à l'occasion de la crise sanitaire, et la branche Vieillesse, malgré une montée en charge graduelle des mesures paramétriques de la réforme des retraites (III).
I. - La loi de financement de la sécurité sociale pour 2025 s'inscrit dans un contexte macro-économique de reflux de l'inflation
L'hypothèse de croissance du produit intérieur brut (PIB) qui a été retenue est de 0,9 % en 2025, après une évolution de 1,1 % en 2024. Le rythme de l'inflation repasserait durablement sous 2 %, qui est la cible poursuivie par les autorités monétaires, et, après les niveaux très élevés observés en 2022 et 2023 (respectivement 5,3 % et 4,8 % d'évolution de l'indice des prix à la consommation hors tabac en moyenne annuelle), atteindrait 1,4 % en 2025 (après 1,9 % en 2024), contre 1,8 % dans le projet de loi initial. A moyen terme, la croissance effective du PIB serait supérieure à son rythme potentiel de 1,2 % par an et atteindrait 1,5 % par an en 2027 et 2028. La masse salariale du secteur privé, principal déterminant de l'évolution des recettes de la sécurité sociale, progresserait de 3,3 % en 2024 et de 2,5 % en 2025, avant de revenir progressivement à son rythme tendanciel proche de 3,4 % par an.
Le tableau ci-dessous détaille les principaux éléments retenus pour l'élaboration des prévisions de recettes et des objectifs de dépenses décrits dans la présente annexe :
2023 |
2024 (p) |
2025 (p) |
2026 (p) |
2027 (p) |
2028 (p) |
|
|---|---|---|---|---|---|---|
PIB en volume |
0,9 % |
1,1 % |
0,9 % |
1,4 % |
1,5 % |
1,5 % |
Masse salariale du secteur privé * |
5,7 % |
3,3 % |
2,5 % |
3,1 % |
3,4 % |
3,4 % |
Inflation hors tabac |
4,8 % |
1,9 % |
1,4 % |
1,75 % |
1,75 % |
1,75 % |
Revalorisations au 1er janvier en moyenne annuelle ** |
2,8 % |
5,3 % |
2,2 % |
1,3 % |
1,7 % |
1,8 % |
Revalorisations au 1er avril en moyenne annuelle ** |
3,6 % |
3,9 % |
2,5 % |
1,5 % |
1,7 % |
1,8 % |
ONDAM *** |
0,3 % |
3,6 % |
3,4 % |
2,9 % |
2,9 % |
2,9 % |
* Masse salariale du secteur privé hors prime exceptionnelle de pouvoir d'achat et prime de partage de la valeur ajoutée. En incluant ces éléments de rémunération, la progression de la masse salariale attendue est de 3,0 % en 2024.
** Evolutions incluant, pour l'année 2023, les effets en moyenne annuelle de la revalorisation anticipée au 1er juillet 2022 de 4,0 %.
*** Evolution de l'ONDAM, y compris dépenses de crise sanitaire. Sans prise en compte de ces dépenses, l'évolution de l'ONDAM est de 4,8 % en 2023 et de 3,9 % en 2024.
La trajectoire de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie pour 2024 (ONDAM) intègre une rectification de 2,0 milliards d'euros (soit l'équivalent de 0,8 point) de l'objectif fixé pour 2024 par la loi n° 2023-1250 du 26 décembre 2023 de financement de la sécurité sociale pour 2024, du fait notamment d'une progression plus dynamique que prévue des dépenses de soins de ville, en particulier au titre des indemnités journalières, des actes des médecins spécialistes et des médicaments nets des remises, et d'un coût prévisionnel plus élevé que prévu de 0,3 milliard des dépenses demeurant identifiées au titre de la gestion de la covid-19. L'ONDAM fixé dans la présente loi évolue de 4,1 % en 2025 à périmètre constant par rapport à l'ONDAM voté dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2024. Il s'établit à 3,4 % par rapport à l'ONDAM rectifié, en incluant les dépenses liées à la covid-19, lesquelles seraient stables d'une année sur l'autre. Mesuré en tenant compte des mesures nouvelles mais avant mesures d'économies, le taux de progression de l'ONDAM en 2025 atteindrait 5,0 %, dont 2,8 points au titre de l'évolution spontanée des dépenses (soit environ 6,7 milliards d'euros) et 2,2 points au titre des mesures nouvelles (soit près de 5 milliards d'euros).
Cette évolution intègre notamment l'effet sur les dépenses de soins de ville de la nouvelle convention médicale signée en juin 2024, les conséquences pour l'hôpital et les établissements médico-sociaux d'une nouvelle hausse des taux des cotisations dues par les employeurs à la CNRACL, l'accélération des dépenses de produits de santé liée à la hausse des prix nets ainsi que l'effort complémentaire total à hauteur d'un milliard d'euros en faveur des établissements hospitaliers par rapport au projet de loi initialement déposé. Ce taux de progression de 3,4 % prend en compte les mesures d'économies portant sur les dépenses au titre des soins de ville, des produits de santé et des établissements sanitaires et médico-sociaux, pour 4,3 milliards d'euros. Il intègre un effort supplémentaire de 600 millions d'euros sur le médicament, qui sera contractualisé avec les industries de santé, ainsi que des actions de maîtrise médicalisée et de lutte contre la fraude. L'ONDAM pour 2025 inclut par ailleurs une provision de 0,5 milliard d'euros au titre de la gestion de la covid-19, équivalente aux dépenses engagées à ce titre en 2024. Enfin, certaines économies transversales, qui seront réalisées dans le cadre des textes financiers, permettront aux établissements de santé et médico-sociaux de mieux maîtriser leurs charges, cette baisse n'ayant pas été répercutée par une révision à la baisse de l'ONDAM. Dans la mesure où les organismes complémentaires ont procédé, pour 2025, à des hausses de cotisation en anticipation des hausses de ticket modérateur et que ces hausses n'ont pas été réalisées, le Gouvernement a annoncé son intention d'augmenter la contribution de ces organismes en vue de conserver le principe d'une contribution de ces acteurs. Cette mesure viendra abonder les recettes de la branche Maladie mais n'est toutefois pas intégrée à la présente trajectoire car elle devra être portée dans un autre vecteur législatif.
La trajectoire financière des régimes de retraite de base intègre les effets des mesures de la loi n° 2023-270 du 14 avril 2023 de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023 portant un relèvement progressif de l'âge d'ouverture des droits de 62 ans à 64 ans, au rythme d'un trimestre par génération à compter du 1er septembre 2023, et une accélération du rythme de montée en charge de la durée d'assurance requise pour le bénéfice d'une pension à taux plein, au rythme d'un trimestre par génération, contre un trimestre toutes les trois générations antérieurement. Cette trajectoire intègre également les effets des mesures d'accompagnement de la réforme en matière de départs anticipés (notamment pour carrières longues, invalidité, inaptitude, handicap ou usure professionnelle), des revalorisations des petites pensions, actuelles et futures, via le minimum contributif ainsi que du renforcement de certains droits familiaux (meilleure prise en compte des indemnités journalières de maladie dans le salaire de référence, surcote d'un an avant l'âge légal à compter de 63 ans pour les mères et les pères de famille ayant atteint les conditions fixées pour le bénéfice d'une pension à taux plein). Elle intègre aussi les effets des hausses des taux des cotisations vieillesse dues par les employeurs privés, cette hausse étant compensée pour ces derniers par une baisse à due concurrence des cotisations au titre des accidents du travail et maladies professionnelles (AT-MP) et de celles, déjà évoquées, dues par les employeurs territoriaux et hospitaliers, à hauteur de 3 points par an en 2025, 2026, 2027 et 2028. Le Gouvernement a confié aux partenaires sociaux l'organisation d'une conférence ayant pour objectif de proposer des améliorations du système de retraite, sur l'ensemble des sujets qu'ils souhaiteront aborder, et de rétablir son équilibre financier à un horizon raisonnable, sans dégrader la trajectoire des finances publiques. Cette conférence doit se tenir à partir de mi-février et durer trois mois. Le Gouvernement soumettra ensuite au Parlement les éléments qui auront fait l'objet d'un accord entre les partenaires sociaux.
La trajectoire financière de la branche Famille intègre, sur un horizon pluriannuel, les effets de la réforme du service public de la petite enfance et de celle du complément de mode de garde, votée dans la loi n° 2022-1616 du 23 décembre 2022 de financement de la sécurité sociale pour 2023, ainsi que ceux de l'augmentation de l'allocation de soutien familial intervenue en novembre 2022.
La trajectoire financière de la branche Autonomie, dont les dépenses progresseront en 2025 de 6,7 % à champ courant et de 6,1 % à champ constant, intègre une progression de 5,2 % à champ constant de l'objectif global des dépenses (OGD) en 2025 (dont 7,4 % dans le champ des personnes âgées et 3,2 % dans le champ du handicap), permettant de financer, d'une part, des mesures salariales et, d'autre part, l'accroissement de l'offre médico-sociale face aux besoins démographiques. Elle tient compte également de l'entrée en application à la mi-2025 de l'expérimentation de la réforme du financement des établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) et des unités de soins de longue durée. S'agissant des dépenses hors du champ de l'OGD, la trajectoire intègre la montée en charge des mesures des lois de financement de la sécurité sociale pour 2022 et 2023, portant notamment sur la création et l'indexation d'un tarif plancher pour l'aide à domicile, la mise en place d'une dotation qualité ainsi que de temps consacrés au lien social auprès des aînés bénéficiant d'un plan d'aide à domicile. Elle intègre également le déploiement du soutien financier à la mobilité des aides à domicile prévu par la loi n° 2024-317 du 8 avril 2024 portant mesures pour bâtir la société du bien-vieillir et de l'autonomie. La trajectoire tient compte également, depuis 2024, de l'affectation à la branche Autonomie de 0,15 point de CSG en provenance de la CADES. Elle tire enfin les conséquences financières de la réforme des concours de la branche aux départements (pour 0,2 milliard d'euros) et de l'aide exceptionnelle en faveur des EHPAD (pour 0,3 milliard d'euros, au sein de l'OGD), ces dispositions, votées au Sénat, n'étant pas remises en cause par le décalage du calendrier d'examen du texte, et même renforcées s'agissant de cette aide exceptionnelle (0,1 milliard d'euros au Sénat, portés à 0,3 milliard d'euros).
Le Haut Conseil des finances publiques (HCFP), dans son avis n° HCFP-2025-1 du 29 janvier 2025 relatif aux projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2025, indique que la prévision de croissance pour 2025 est « atteignable mais un peu optimiste », la prévision d'inflation « un peu élevée » et celle de la masse salariale « un peu optimiste […] compte tenu du ralentissement de l'activité et de la baisse de l'inflation anticipés en 2025 ». Le Haut Conseil estime par ailleurs que la prévision de cotisations spontanées est « prudente », ce qui « pourrait compenser en partie une prévision de masse salariale un peu élevée », et la prévision de taxe sur la valeur ajoutée (TVA), recette fiscale importante pour la branche Maladie, « plausible ».
II. - Une trajectoire financière dont les efforts devront être poursuivis et renforcés pour assurer la soutenabilité des comptes sociaux
En 2024, la situation financière de l'ensemble des régimes de base et du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) se dégraderait, le solde atteignant - 18,2 milliards d'euros, après - 10,8 milliards d'euros en 2023. Cette dégradation intervient alors que le solde s'était nettement redressé depuis le point bas atteint en 2020 au plus fort de la crise sanitaire (- 39,4 milliards d'euros). Dans le sillage des évolutions de la masse salariale, les recettes progresseraient en 2024 à un rythme de 4,1 %, progression en ralentissement après + 4,8 % en 2023, malgré le renfort de 2,6 milliards d'euros de CSG au titre du transfert de 0,15 point de CSG en provenance de la CADES, alors que les dépenses accéléreraient (+ 5,3 % en 2024 après + 3,1 % en 2023) en raison notamment de l'indexation des prestations. La progression des recettes serait ainsi en phase avec la modération de l'inflation à l'œuvre à compter de 2024, tandis que les dépenses continueraient de subir avec un an de décalage le contexte de l'inflation observée pour 2023, toujours élevée.
Le solde atteindrait - 22,1 milliards d'euros en 2025, en dégradation de 3,9 milliards d'euros par rapport à 2024. Dans le sillage de l'évolution de l'inflation en 2024 et d'une revalorisation des pensions de retraite au 1er janvier de 2,2 % et des prestations au 1er avril à hauteur de 1,8 %, les dépenses globales ralentiraient (avec une évolution de + 3,7 % pour cette année 2025). Les dépenses relevant de l'ONDAM progresseraient par ailleurs de 3,4 %, après 3,6 % en 2024. Les recettes croîtraient de 3,1 %, soutenues par une hausse de 2,5 % de la masse salariale du secteur privé et par les mesures de la loi de financement de la sécurité sociale : à titre principal, la réduction des allègements généraux de cotisations patronales via l'abaissement des points de sortie des réductions des cotisations d'assurance maladie et d'allocations familiales respectivement à 2,25 et 3,3 fois la valeur du SMIC et la hausse de 3 points du taux des cotisations dues par les employeurs à la CNRACL.
A partir de 2026 et jusqu'à l'horizon 2028, le solde se dégraderait, malgré une progression de l'ONDAM inférieure à 3 %, la montée en charge progressive des effets de la réforme des retraites, trois nouvelles hausses de trois points du taux de cotisation à la CNRACL en 2026, 2027 et 2028, et l'impact favorable de l'extinction progressive de la déduction forfaitaire spécifique de l'assiette des cotisations dues au titre de l'emploi des salariés dans certains secteurs et de la réforme de l'assiette des prélèvements des travailleurs indépendants. Le déficit serait ainsi de l'ordre de 24 milliards d'euros à l'horizon 2028.
III. - D'ici 2028, les branches des régimes obligatoires de base de sécurité sociale connaîtraient des évolutions différenciées
La branche Maladie verrait son déficit se creuser en 2024, avec un solde atteignant - 15,3 milliards d'euros après - 11,1 milliards d'euros en 2023, sous les effets d'une progression de l'ONDAM de 3,6 % alors que les recettes de la branche seraient particulièrement pénalisées par la modération de la progression de la TVA (+ 4,3 % en 2023 et + 2,8 % en 2024). En 2025, le déficit de l'assurance maladie se maintiendrait pour s'établir à 15,4 milliards d'euros. A l'horizon 2028, son déficit atteindrait 16,8 milliards d'euros.
La branche Autonomie verrait son solde repasser en excédent en 2024, pour atteindre 1,1 milliard d'euros, sous l'effet de l'apport d'une fraction de CSG de 0,15 point supplémentaire de la part de la CADES, en application de la loi n° 2020-992 du 7 août 2020 relative à la dette sociale et à l'autonomie. Le solde de la branche se dégraderait pour atteindre - 0,7 milliard d'euros en 2025 et se dégraderait à nouveau par la suite, atteignant - 2,8 milliards d'euros en 2028. Cette trajectoire tient compte de la création de 50 000 postes en EHPAD à l'horizon 2030, de la mise en place, à ce même horizon, de 50 000 solutions nouvelles pour les personnes en situation de handicap et leurs proches et du financement de temps consacrés au développement du lien social auprès des personnes âgées qui bénéficient d'un plan d'aide à domicile. La branche assurera par ailleurs le financement de la mesure adoptée dans le cadre de la réforme des retraites visant à une meilleure prise en compte, dans la durée cotisée, des périodes de congés de proche aidant.
L'excédent de la branche Accidents du travail et maladies professionnelles (AT-MP) serait divisé de moitié en 2024, pour s'établir à 0,6 milliard d'euros, après 1,4 milliard d'euros en 2023, du fait de la baisse du taux de cotisation prévu par la réforme des retraites en contrepartie de celles de la branche Vieillesse, avec un pas supplémentaire en 2026. Par ailleurs, la branche devra financer la réévaluation à la hausse du coût de la sous-déclaration en application du rapport remis au Parlement à l'été 2024, portant le transfert de 1,2 milliard d'euros en 2024 à 2,0 milliards d'euros d'ici 2027. Le solde de la branche deviendrait ainsi négatif à compter de 2026. De plus, la branche prendrait en charge de nouvelles dépenses liées à la meilleure prise en compte, à l'issue de la réforme des retraites, de la pénibilité et de l'usure professionnelle ainsi que le coût lié à l'amélioration de l'indemnisation de l'incapacité permanente en cas de faute inexcusable de l'employeur et la hausse des dépenses consacrées à la prévention dans le cadre de la nouvelle convention d'objectifs et de gestion de la branche.
A partir de 2024, le solde de la branche Vieillesse serait directement affecté par une augmentation de la taille des générations qui partent à la retraite mais bénéficierait de la hausse progressive de l'âge effectif de départ du fait des dispositions votées dans le cadre de la loi n° 2023-270 du 14 avril 2023 de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023. Le solde de la branche Vieillesse et du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) serait également particulièrement sensible au contexte d'inflation et se dégraderait en 2024 (en atteignant - 5,2 milliards d'euros, après - 1,4 milliard d'euros en 2023), en dépit de recettes dynamiques (+ 5,4 %), ses dépenses étant attendues en hausse de 6,7 %. La situation cumulée de la branche et du FSV se dégraderait en 2025 malgré l'apport de recettes lié à la hausse du taux de cotisations dues par les employeurs à la CNRACL et à la refonte des allègements généraux. A l'horizon 2028, le déficit de la branche Vieillesse (régimes obligatoires de base et FSV) atteindrait 5,6 milliards d'euros. Ce solde bénéficierait des dispositions de la réforme des retraites de 2023 à hauteur d'un montant global de 8,0 milliards d'euros sur ce champ en 2028. Il est à noter l'impact favorable des excédents des régimes complémentaires de retraite sur le solde de l'ensemble des régimes ainsi que les effets de la réforme votée au printemps 2023, qui continuera de monter en charge jusqu'en 2032.
La branche Famille verrait son excédent se réduire en 2024 de moitié, à 0,5 milliard d'euros, en lien avec la montée en charge des objectifs poursuivis en matière de petite enfance et de nouveau, en 2025, avec la réforme du complément de mode de garde introduite par la loi n° 2022-1616 du 23 décembre 2022 de financement de la sécurité sociale pour 2023. Le solde de la branche serait en excédent de 0,4 milliard d'euros en 2025 et serait à l'équilibre en 2026. A l'horizon 2028, la branche renouerait avec les excédents, qui s'élèveraient à 1,6 milliard d'euros.
Prévisions des recettes, dépenses et soldes des régimes de base et du FSV
Recettes, dépenses et soldes de l'ensemble des régimes obligatoires de base
(En milliards d'euros)
2023 |
2024 (p) |
2025 (p) |
2026 (p) |
2027 (p) |
2028 (p) |
|
|---|---|---|---|---|---|---|
Maladie |
||||||
Recettes |
232,8 |
238,0 |
246,4 |
253,5 |
261,4 |
268,9 |
Dépenses |
243,9 |
253,3 |
261,8 |
269,5 |
277,5 |
285,7 |
Solde |
- 11,1 |
- 15,3 |
- 15,4 |
- 16,0 |
- 16,1 |
- 16,8 |
Accidents du travail et maladies professionnelles |
||||||
Recettes |
16,8 |
16,7 |
17,1 |
17,0 |
17,6 |
18,1 |
Dépenses |
15,4 |
16,1 |
17,0 |
17,3 |
18,2 |
18,6 |
Solde |
1,4 |
0,6 |
0,2 |
- 0,4 |
- 0,6 |
- 0,5 |
Famille |
||||||
Recettes |
56,8 |
58,4 |
59,9 |
61,2 |
63,4 |
65,3 |
Dépenses |
55,7 |
57,9 |
59,5 |
61,2 |
62,5 |
63,7 |
Solde |
1,0 |
0,5 |
0,4 |
0,0 |
0,8 |
1,6 |
Vieillesse |
||||||
Recettes |
272,5 |
287,6 |
296,6 |
306,3 |
314,0 |
321,9 |
Dépenses |
275,1 |
293,6 |
304,1 |
312,0 |
321,1 |
330,8 |
Solde |
- 2,6 |
- 6,0 |
- 7,5 |
- 5,7 |
- 7,1 |
- 8,9 |
Autonomie |
||||||
Recettes |
37,0 |
41,1 |
41,9 |
42,1 |
43,9 |
45,2 |
Dépenses |
37,6 |
39,9 |
42,6 |
44,3 |
46,0 |
47,9 |
Solde |
- 0,6 |
1,1 |
- 0,7 |
- 2,2 |
- 2,1 |
- 2,8 |
Régimes obligatoires de base de sécurité sociale consolidés |
||||||
Recettes |
598,5 |
623,6 |
643,0 |
660,8 |
680,2 |
698,9 |
Dépenses |
610,4 |
642,6 |
666,1 |
685,1 |
705,2 |
726,3 |
Solde |
- 11,9 |
- 19,0 |
- 23,0 |
- 24,3 |
- 25,0 |
- 27,4 |
Note. - Les soldes par branche sont présentés au périmètre de 2025, hors intégration du FSV à la CNAV à compter de 2026.
(En milliards d'euros)
2023 |
2024 (p) |
2025 (p) |
2026 (p) |
2027 (p) |
2028 (p) |
|
|---|---|---|---|---|---|---|
Recettes |
20,4 |
21,4 |
22,1 |
22,8 |
23,6 |
24,2 |
Dépenses |
19,3 |
20,6 |
21,1 |
21,8 |
21,5 |
20,9 |
Solde |
1,1 |
0,8 |
0,9 |
1,1 |
2,1 |
3,3 |
Note. - Le solde du FSV est présenté au périmètre de 2025, hors intégration du FSV à la CNAV à compter de 2026.
(En milliards d'euros)
2023 |
2024 (p) |
2025 (p) |
2026 (p) |
2027 (p) |
2028 (p) |
|
|---|---|---|---|---|---|---|
Recettes |
600,0 |
624,7 |
644,3 |
662,2 |
682,6 |
702,5 |
Dépenses |
610,7 |
642,9 |
666,4 |
685,4 |
705,6 |
726,6 |
Solde |
- 10,8 |
- 18,2 |
- 22,1 |
- 23,2 |
- 23,0 |
- 24,1 |
IV. - Ecarts à la loi n° 2023-1195 du 18 décembre 2023 de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027
Les écarts entre les prévisions de dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale (ROBSS) et des organismes concourant à leur financement pour les années 2023 à 2027 figurant dans la loi n° 2023-1195 du 18 décembre 2023 de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2023 à 2027 et celles décrites dans la présente annexe sont retracés dans le tableau suivant :
Révisions des dépenses, champ ROBSS+FSV
(En milliards d'euros)
2023 |
2024 |
2025 |
2026 |
2027 |
|
Dépenses prévues dans la LPFP 2023-2027 (1) |
610,9 |
641,8 |
665,2 |
685,8 |
705,4 |
Dépenses prévues dans le présent rapport (2) |
610,7 |
642,9 |
666,4 |
685,4 |
705,6 |
Ecarts (2 - 1) |
- 0,2 |
1,1 |
1,2 |
- 0,3 |
0,1 |
En 2024, l'essentiel de l'écart reflète le relèvement projeté des dépenses relevant de l'ONDAM (pour 1,2 milliard d'euros comptabilisés en dépense sur 2,0 milliards d'euros de révision de l'ONDAM, une partie étant le fait des recettes atténuatives de l'ONDAM). Pour 2025, l'effet base de cette hausse serait accentué par un taux d'évolution de l'ONDAM pour 2025 fixé à + 3,4 % (contre + 3,0 % dans la LPFP), auquel s'ajouterait un effet de périmètre de 0,3 milliard d'euros (au titre principalement de l'expérimentation de la réforme du financement des EHPAD qui entrerait en vigueur courant 2025). Au total, les dépenses sous ONDAM seraient supérieures de plus de 2 milliards d'euros à celles sous-jacentes à la LPFP. En revanche, la révision à la baisse des prévisions d'inflation (+ 1,9 % et + 1,4 % en 2024 et 2025, contre + 2,5 % et + 2,0 % respectivement dans la LPFP) viendrait réduire le niveau des dépenses via une revalorisation moindre des prestations, réduisant les dépenses de près de 2 milliards d'euros par rapport à la LPFP. Les révisions des volumes de prestations expliquent le reste des écarts.
En cumulé, les écarts entre les prévisions de dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale de la LPFP et celles décrites dans la présente annexe s'élèvent à 1,0 milliard d'euros de dépenses supplémentaires en 2024. En 2025, l'écart cumulé s'élèverait à 2,2 milliards ; il se réduirait ensuite légèrement pour atteindre 2,0 milliards d'euros en 2027. Cet écart ne tient pas compte des économies transverses prévues au IV de l'article 18 de la LPFP.